Un statut pénal pour le président de la république ?

En droit comme ailleurs, l’actualité fournit parfois des concours de circonstances assez savoureux. C’est ainsi que l’automne dernier a semble-t-il plus apporté à l’édification d’un statut pénal pour le Président de la République que les cinq années écoulées.

D’une part, la condamnation du Président Jacques Chirac, le 15 décembre 2011, mettait en lumière l’inadéquation d’un système qui aboutissait à sanctionner des agissements près de vingt ans après leur commission.

D’autre part, l’adoption par le Sénat, le 15 novembre 2011, de la loi organique portant application de l’article 68 de la Constitution montrait la nécessité de terminer la réforme qui avait été initiée en la matière.

En somme, l’actualité venait de rappeler qu’avant de connaître certains déboires judiciaires, le Président de la République Jacques Chirac aurait pu attacher son nom à une réforme attendue et espérée du statut pénal du chef de l’État.

Il est vrai que cette question a depuis longtemps suscité les passions les plus diverses sans qu’elles ne conduisent, pour autant, à la consécration d’un régime respectueux à la fois des exigences attachées à l’état de droit et des nécessités inhérentes à la fonction présidentielle. À cet égard, les enseignements de l’histoire mettent en lumière, en France, une tradition d’irresponsabilité pénale, la seule exception étant la haute trahison bien qu’elle n’ait jamais donné lieu à l’engagement de poursuites.

À l’avènement de la V^ème République, les dispositions pertinentes furent inscrites à l’article 68 de la Constitution du 4 octobre 1958, qui disposait alors «  le Président de la République n’est responsable des actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions qu’en cas de haute trahison. Il ne peut être mis en accusation que par les deux assemblées statuant par un vote identique au scrutin public et à la majorité absolue des membres les composant ;il est jugé par la Haute Cour de Justice. »

Il était ainsi institué un principe général d’irresponsabilité du chef de l’État pour les actes commis dans l’exercice de ses fonctions, à l’exception du cas de haute trahison, les autres actes devant normalement relever du droit commun. Cette présentation, bien qu’ayant le mérite de la simplicité, ne saurait pour autant éluder les interrogations relatives à l’appréhension de la notion de haute trahison, à la comparaison avec  le régime applicable aux députés et sénateurs ou encore à l’indétermination du contours des actes accomplis dans l’exercice des fonctions.

De la rédaction même de cet article, et des interprétations qu’il offrait, devait naître un certain désordre au sein du régime pénal applicable au Président de la République. Il s’agissait alors de savoir si les deux phrases de l’article 68 devaient faire l’objet d’une lecture commune ou autonome[1].

Mais, l’incertitude laissant bien souvent la place aux doutes et à l’incompréhension, cette question donna lieu à deux fameuses décisions du Conseil constitutionnel et de la Cour de la cassation dont l’attrait réside surement dans le sentiment d’incompatibilité qu’elles traduisent[2].

Ensuite, la Cour de cassation, dans son arrêt du 10 octobre 2001, Breisacher retint « qu’en vertu du principe constitutionnel de l’égalité des citoyens devant la loi, l’immunité instituée au profit du Président de la République par l’article 68 de la Constitution ne s’applique qu’aux actes qu’il a accomplis dans l’exercice de ses fonctions et que, pour le surplus, il est placé dans la même situation que tous les citoyens et relève des juridictions pénales de droit commun ». En outre, elle précisa que « la Haute Cour de justice n’étant compétente que pour connaître des actes de haute trahison du Président de la République commis dans l’exercice de ses fonctions, les poursuites pour tous les autres actes devant les juridictions pénales de droit commun ne peuvent être exercées pendant la durée du mandat présidentiel, la prescription de l’action publique étant alors suspendue ».

Ainsi, il était réaffirmé que le Président de la République bénéficiait d’une immunité s’agissant des actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions. Il était ensuite précisé que la Haute Cour de justice ne serait compétent que dans le cas de la haute trahison. Enfin, il était affirmé, en ce qui concerne les actes accomplis en dehors de l’exercice de ses fonctions, que les juridictions ordinaires demeuraient compétentes mais que les poursuites étaient arrêtées pendant le mandat, la prescription de l’action publique étant suspendue. Il en découlait, par conséquent, une « immunité temporaire »[3].

Au demeurant ces deux solutions restaient très largement insatisfaisantes, ne réglant pas par exemple le cas où le Président en exercice commettrait un crime non rattachable à l’exercice de ses fonctions.

Afin de remédier aux imperfections du système, le Président de la République Jacques Chirac avait demandé au Professeur Pierre Avril de présider une commission chargée de réfléchir au statut pénal du chef de l’État et de formuler des propositions. Sur la base de la jurisprudence Breisacher, le rapport de la commission, remis le 12 décembre 2002, prévoyait d’une part, l’extension de l’immunité temporaire à l’ensemble des procédures – administratives, civiles et pénales – et, d’autre part, l’instauration d’un mécanisme de destitution en cas de « manquement [aux] devoirs manifestement incompatible avec l’exercice [du] mandat ».

À la suite de ce rapport, un projet de révision constitutionnelle fut adopté en Conseil des ministres le 2 juillet 2003, avant de déboucher – assez péniblement – sur la loi constitutionnelle n°2007-238 du 23 février 2007 portant modification du titre IX de la Constitution, qui dispose désormais :

Si cette nouvelle définition de la responsabilité du Président de la République n’est pas exempte de tout reproche – notamment en ce qui concerne l’indétermination des fameux manquements ou la consécration d’un citoyen particulier[4] – sa pertinence est surtout remise en cause par l’absence de loi organique venant fixer les conditions de mise en œuvre de l’article 68 de la Constitution.

Face à cette carence normative, les Sénateurs François Patriciat et Robert Badinter avaient déposé, le 28 octobre 2009, une proposition de loi organique portant application de l’article 68 de la Constitution. Ainsi que le résume l’exposé des motifs, « l’adoption d’une loi organique fixant les conditions d’application de cette procédure de destitution [était] obligatoire, mais elle [n’avait pas été] présentée au Parlement »[5].

Cette proposition de loi, comprenant cinq articles, se bornait à régler les questions relatives à la procédure et à son déroulement. Inscrite à l’ordre du jour réservé au Sénat le 14 janvier 2010, elle fut ensuite renvoyée en commission afin de permettre un approfondissement de certains points, au sujet notamment des conditions de recevabilité et de la faculté pour le Président de la République de se faire représenter tant devant la commission que devant la Haute Cour[6].

Finalement, cette proposition fut adoptée, le 15 novembre 2011, par le Sénat et transmise à l’Assemblée nationale dans les termes suivants :

Ainsi, le retour d’un Sénat d’opposition aura eu le mérite de redonner un certain allant à la procédure d’adoption de cette loi organique. Mais, les contingences politiciennes mises en lumière à l’occasion des débats parlementaires ne sauraient masquer la faillite normative que constitue l’indolence des responsables politiques à l’égard de mesures d’application prévues par la Constitution.

Les dernières réflexions sur la responsabilité pénale du Président de la République – lesquelles ne manqueront pas d’être ravivées par l’issue du procès de Jacques Chirac – ont certes pu montrer l’intérêt que la communication politique accordait à cette question. Pour autant, il ne faudrait pas prendre la Constitution pour un prospectus électoral, faisant figurer en bonne place les déclarations d’intentions sans prévoir, plus de cinq années après leur adoption, les mesures d’applications nécessaires à leur effectivité.

Guillaume FICHET