Loi de finances 2017 : de la sincérité dans l’optimisme budgétaire

c.anno 3 mars 2017 Droit public de l'économie

Les décisions du Conseil constitutionnel des 22 et 29 décembre 2016 (CC. déc. n°2016-742 DC, 22 décembre 2016, Loi de financement pour la sécurité sociale pour 2017 ; CC. déc. n°2016-744 DC, 29 décembre 2016, Loi de finances pour 2017) posent à nouveau la question de l’effectivité du principe de sincérité budgétaire sur les prévisions macroéconomiques au regard de l’avis défavorable du Haut conseil des finances publiques.

Inscrit à l’article 32 de la LOLF du 1^er août 2001 [1], le principe de sincérité budgétaire implique l’exactitude, la cohérence et l’exhaustivité des informations présentes dans les lois de finances, notamment l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat, « compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ».

Si le Conseil constitutionnel en a été longtemps le seul garant [2], la loi organique du 17 décembre 2012 a introduit un contrôle du réalisme économique réalisé par le Haut Conseil des Finances Publiques (HCFP), organisme indépendant placé auprès de la Cour des comptes, saisi pour avis obligatoire préalablement au dépôt d’un projet de loi de finances.

Un contrôle restreint du Conseil constitutionnel

Face à cet argument régulièrement invoqué par l’opposition parlementaire, le Conseil constitutionnel se livre à un contrôle plus restreint que l’erreur manifeste d’appréciation. [3] Ainsi, le Conseil ne vérifie que l’absence d’intention du Gouvernement « de fausser les grandes lignes de l’équilibre de la loi de finances ». Si une telle formulation revient à exclure l’optimisme budgétaire des motifs de censure, le Conseil se réserve le droit de sanctionner la volonté consciente d’inscrire des dépenses publiques à la baisse ou des recettes publiques à la hausse.

Si ce contrôle peut porter sur toute disposition d’une loi de finances [4], le Conseil constitutionnel laisse une marge de manœuvre importante au Gouvernement. En effet, en dehors de la possibilité de faire des modifications au moment des débats parlementaires, sous réserve d’une bonne information [5], le Conseil constitutionnel prend également en compte la loi de finances suivante [6], limitant l’effectivité du principe de sincérité budgétaire.

Quelle place pour l’avis du Haut conseil des finances publiques ?

Si la sincérité des lois de finances s’apprécie en fonction des avis du Haut conseil des finances publiques [7], la jurisprudence du Conseil constitutionnel conduit à limiter la portée de ses avis qui restituent un examen attentif des projections nationales des finances publiques, en étudiant leur crédibilité au regard des prévisions internationales, notamment celles de la Commission européenne, du FMI et de l’OCDE.

L’ensemble des avis rendus depuis 2013 ont émis des réserves appuyées sur le réalisme des chiffres avancés par le Gouvernement et le manque de prudence au regard du contexte économique international instable. Toutefois, ces réserves sont de plus en plus marquantes, qualifiant dans son avis du 24 septembre 2016, « d’irréalistes » les économies prévues sur l’Unédic, « d’improbables » les réductions des déficits prévues, en plus de multiples incertitudes, sans pour autant conduire le Conseil à faire évoluer sa position.

Aux juges de rappeler la différence qu’il faut voir entre optimisme et mauvaise foi…