Secteur de projet : un cadeau empoisonné ?

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Le secrétaire d’Etat chargé du logement, Benoist Apparu, n’en semble pas convaincu. Le 23 juin 2010, il engageait une nouvelle réforme au nom ambitieux « L’urbanisme de projet » visant, selon ses termes, à « remettre le projet politique au centre des réflexions, pour que ce soit la norme qui en découle et non l’inverse »[2] . L’une des mesures les plus emblématiques de cette volonté s’inscrit dans une innovation : le secteur de projet.

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Si l’on en croit Benoist Apparu, rien de spectaculaire dans cette réforme qui s’inscrit dans le courant  selon lequel « le culte de la norme n’est rien d’autre que la négation du bon sens » [3]. Exposée noir sur blanc, la nécessité de replacer le projet au cœur de toute opération crie l’évidence : le projet doit être l’impulsion dont découle toute l’opération d’aménagement. Benoist Apparu souhaite ainsi mettre en œuvre une réforme constituée « de petits matins visant à faciliter la vie des français ». Rangeons trompettes et clairons, cette réforme ne serait-elle qu’une « réformette » ?

Rien n’est moins sûr. Des changements de grandes ampleurs sont envisagés par cette réforme, qui a notamment permis l’adoption récente de la réforme de la surface de plancher.

 

D’abord introduit dans la mission parlementaire relative à la simplification des normes applicables aux collectivités locales confiée au sénateur Eric Doligé par le Président de la République, le secteur de projet fut ensuite inscrit dans la proposition de loi Doligé, tirée du rapport rédigé par le sénateur et remis à Nicolas Sarkozy le 16 juin 2011. Déposée au Sénat[4], cette proposition de loi a fait l’objet d’une première lecture mais demeure, pour l’heure (et à jamais, selon les bruits de couloirs) en suspens au grand dam des élus[5]. En son article 20, la proposition de loi prévoit d’instaurer en zone U et AU des plans locaux d’urbanisme (PLU) « des secteurs de projet dans lesquels, afin de donner de la souplesse au concepteur pour obtenir le meilleur projet, l’idée majeure consiste à privilégier l’orientation d’aménagement et de programmation (OAP) qui définit les principes de l’urbanisation par rapport au règlement ». A ce titre, le régime juridique des OAP évoluerait.

 

Ce nouvel instrument, au nom accrocheur, devrait attirer en premier lieu collectivités et aménageurs, enchantés de se débarrasser des règlements des PLU, considérés par trop contraignants. Il permettrait aussi de mettre en place plus aisément les éco-quartiers, chers au gouvernement. La volonté d’écarter la norme, égratignée déjà comme « nuisible lorsque, au mépris des réalités, elle fixe aveuglément des objectifs, sans doute nobles sur le papier, mais totalement inatteignables sur le terrain[6], est-elle bienvenue ? Benoist Apparu se défend certes de vouloir « déréglementer » à tout prix, mais comment diriger la mise en œuvre d’un projet en l’absence de règles nettes, remplacées par une simple « orientation » sous prétexte de « faciliter »  la réalisation de projets innovants ? La fin doit-elle justifier les moyens ?

 

Sans « norme-cadre », le secteur de projet pourrait-il réellement atteindre son objectif de mise en place de projets meilleurs car dirigés avec plus de souplesse ? Il nous semble difficile de l’affirmer dans la mesure où sa mise en place s’avèrerait complexe (I) et ses conséquences néfastes (II).

 

I.   Le secteur de projet : une innovation trop peu encadrée

Orientations. Motivations. Dérogations. Tels semblent les maîtres mots des futurs secteurs de projets s’ils venaient à voir le jour (A), ce qui soulèverait des difficultés de mise en œuvre tant sur le plan opérationnel que sur le plan administratif (B).

 

1. Orientations tout d’abord, par le rôle de premier ordre confié aux orientations d’aménagement et de programmation. Définies actuellement à l’article L 123-1-4 du code de l’urbanisme, ces dernières qui concernent l’aménagement, l’habitat, les transports et les déplacements doivent respecter le projet d’aménagement et de développement durable. Serait introduit, par la proposition de loi Doligé, un article L 123-1-4-1 concernant des OAP spécifiques aux secteurs de projet. Elles préciseraient « les projets d’aménagement envisagés dans le secteur et les orientations programmatiques prévisionnelles correspondantes» ainsi que les objectifs concernant la nature des différentes affectations des sols, la remise en bon état des continuités écologiques (chères à la loi Grenelle 2), les formes urbaines et la localisation prévisionnelle de bâtiments.

Donner aux OAP le rôle du règlement du PLU est novateur : le projet innerverait ainsi l’OAP dans le secteur concerné, au lieu que la norme soit établie préalablement et de manière générale. Toutefois l’orientation, comme son nom l’indique, est dépourvue de valeur contraignante. En tant que juriste, cette volonté de reléguer la règle, instrument de gestion des politiques publiques, au second plan, s’avère gênante. L’OAP sera, somme toute, plus ou moins précise selon ce que la collectivité ou l’Etat tient à exprimer sur son territoire, son orientation politique etc…. Leur rédaction devra être, par conséquent, d’une précision quasi-militaire pour ne pas laisser de place trop grande à l’interprétation…quid alors de la « souplesse » recherchée, dont la proposition de loi fait l’un des principaux objectifs ? Il est notoire que les collectivités territoriales, par manque de moyens matériel, humain et financier, effectuent des copier-coller pour remplir les articles du règlement du PLU[7]. Seront-elles plus aptes à rédiger ces OAP qui fixeront seules les règles applicables aux secteurs de projet alors même que la seule indication de l’article L 123-1-4 1) alinéa 4 est qu’ « elles peuvent prendre la forme de schémas d’aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics » ? Cette précision n’existe qu’à titre indicatif et non contraignant ; les règlements de PLU s’ils sont –trop ?- homogènes présentent au moins le mérite de la clarté et de l’uniformité.

 

2. Motivations générales de l’acte instituant le secteur de projet ensuite, auxquelles le titulaire du droit de préemption pourra se référer pour exercer ce droit. Ce nouveau droit de préemption, lequel s’apparente à celui existant en ZAD, voudrait faciliter la mise en place des secteurs de projet et on le comprend ! Les objectifs assignés aux OAP en secteurs de projet sont en effet ambitieux…et nombreux ! Pourront-ils réellement être atteints ? Nous en doutons. Et l’institution d’un énième droit de préemption ne devrait rien résoudre puisque cet outil fait lui-même l’objet d’un projet de réforme du sénateur Hervé Maurey.

 

Le droit de préemption fonctionne en effet assez mal aujourd’hui et souvent au détriment de l’acquéreur à tel point qu’environ 40% des décisions de préemption sont jugées illégales et annulées. Est-il judicieux alors de vouloir créer un droit de préemption supplémentaire pour une innovation dont on ne connaît pas encore les implications pratiques ? Vouloir faciliter la mise en œuvre des secteurs de projet est compréhensible mais ce droit de préemption n’engendrera-t-il pas de nouvelles difficultés, plus de recours et, de fait, un accroissement du contentieux alors même que la réduction de celui-ci est l’un des autres objectifs de l’urbanisme de projet ?

 

3. Dérogations enfin à certains articles du code de la construction et de l’habitation -relatifs notamment à l’accessibilité et aux performances énergétique et acoustique- par l’introduction souhaitée d’un article L 111-4-1 dans ce même code « lorsque les caractéristiques de l’opération le nécessitent »…ce qui reviendrait à autoriser des dérogations à des principes de valeur législative, ni plus ni moins ! N’est-il pas paradoxal d’autoriser de telles dérogations à l’heure où l’on souhaite favoriser l’émergence de projet répondant aux exigences du Grenelle ? D’aucuns s’inquiétaient de voir apparaitre un « urbanisme niant et l’environnement et la qualité de vie au lieu de favoriser des projets de qualité »[8].

Enfin, qui définira si « les caractéristiques de l’opération le nécessitent » ? Y aura-t-il des critères précis et vérifiables pour encadrer ces dérogations ? Jusqu’à quel point seront-elles autorisées ? Ira-t-on jusqu’à la négociation voire le marchandage, entre porteur de projet et collectivité/Etat ? Certains[9] ont révélé leurs soupçons quant à la constitutionnalité d’une telle disposition. Le GRIDAUH s’est, pour sa part, montré assez critique face à la faculté de dérogation qu’il considère devoir « être encadrée par de solides garanties procédurales »[10]. Si tel n’est pas le cas, le risque est fort de retour à un urbanisme dérogatoire –justement- décrié.

 

4. Réactions des différents acteurs de l’aménagement. On peut légitimement s’interroger sur la manière dont les secteurs de projet seront mis en œuvre. A première vue, les collectivités territoriales devraient raffoler de ce nouvel instrument qui les libèrera du carcan que représente la norme, et leur permettra d’attirer la réalisation de nombreux projets sur leur territoire. Toutefois, la norme préétablie n’est-elle pas parfois une protection pour la collectivité territoriale ? De simples orientations suffiront-elles, par exemple, à canaliser les projets de promoteurs ambitieux, dotés de juristes prêts à interpréter à leur avantage toute faille rédactionnelle des OAP ?

A l’inverse, les promoteurs se risqueront-ils à saisir l’opportunité que représente le secteur de projet, pour affronter l’arbitraire éventuel de l’administration ? Quel contrôle le juge administratif appliquera-t-il aux OAP pour déterminer la légalité des autorisations de construire délivrées sur leur fondement ? Restreint à l’erreur manifeste d’appréciation ? Maximal ? D’aucuns affirment que « la possibilité d’orienter sans se substituer au porteur de projet et sans maîtriser le foncier est d’un grand intérêt […] et constitue un atout essentiel pour les communes qui ont peu de capacités financières pour acquérir du foncier mais qui souhaitent néanmoins une forte cohérence des opérations sur leur territoire » [11]. On peut douter de ce que les collectivités accepteront la mise en place de ces secteurs de projets « sans maîtriser le foncier » alors même que les prérogatives en matière d’urbanisme sont reconnues comme l’une des marottes favorites de nombreux maires.

 

5. Opposabilité des OAP aux autorisations d’occupation des sols. L’article L 123-5 du code de l’urbanisme indique qu’une fois validées dans le PLU, les OAP deviennent opposables aux opérations de construction et d’aménagement dans un rapport de compatibilité, et non de conformité. « Elles doivent donc être respectées dans l’esprit mais non au pied de la lettre, se distinguant du règlement auquel tout pétitionnaire est tenu de se conformer »[12]. Comment alors transposer efficacement la volonté des collectivités dans les OAP créatrices de secteurs de projet, quand le texte ne leur donne pas de valeur contraignante et ne semble pas exhaustif puisqu’il évoque la possibilité pour ces OAP de préciser « notamment » les gabarits, la densité, la performance environnementale des bâtiments etc… ? L’administration pourra-t-elle étendre à l’infini le champ des OAP et justifier, à sa convenance, refus ou délivrance des autorisations de construire? En tant que simples orientations, elles ne bénéficieront probablement pas, de la part des porteurs de projet, du respect acquis par le règlement du PLU. Comment trouveront-elles alors un équilibre ?

Enfin, si la réglementation d’urbanisme est perçue comme contraignante, elle est aussi et surtout le garant de l’égalité et de l’absence d’arbitraire entre citoyens.

 

Si la mise en œuvre s’avère compliquée, ce sont particulièrement les dangers que le secteur de projet entraine qui éveillent notre inquiétude.

 

 

 

II.   Le secteur de projet : une innovation risquée

Présenté comme un outil de simplification, le secteur de projet nous apparaît surtout comme facteur de risques (A) s’avérant en outre peu efficace (B).

 

6. « La simplification n’est pas la dérèglementation ». Le secteur de projet semble pourtant l’antithèse de cette affirmation[13]. Comment se résigner à soutenir une réforme qui diabolise la règle et l’efface au profit d’objectifs ? Le droit de l’urbanisme n’a-t-il pas pour objet de réglementer le droit du sol ?

Condamnant la norme comme coupable des maux dont souffre l’urbanisme aujourd’hui, le rapport Doligé souligne que « excessive, complexe, rigide, la réglementation constitue pour beaucoup de collectivités territoriales un véritable engrenage » .

Lancer la chasse à la règle conduira-t-il à favoriser l’émergence de programmes, d’aménagements réfléchis, intégrés ? Rien n’est moins sûr. D’aucuns se sont déjà inquiétés des conséquences de ce « chèque en blanc » offert par les secteurs de projet[14] et des risques de déréglementation en résultant[15]. En effet comment éviter l’étalement urbain, l’émergence « d’ovni » dans le paysage urbain sans réglementation ferme?

 

7. Perçue comme ennemie, la règle est pourtant l’alliée du droit de l’urbanisme : elle a mis fin au développement anarchique des villes et permis aux collectivités territoriales d’encadrer leur urbanisation. Il nous paraît naïf de croire que l’absence de règles permettra le développement de projets de meilleure qualité. D’ailleurs le GRIDAUH souligne que « la réglementation quantitative peut être la traduction efficace à certains projets » [16] tandis que les règles qualitatives (telles les OAP) peuvent s’avérer source d’insécurité juridique lorsqu’elles sont énoncées en terme très généraux, offrant ainsi un pouvoir discrétionnaire aux autorités administratives. En effet, la forme de ces orientations n’étant pas davantage encadrée par la réforme, celles-ci pourront simplement être exprimées sous forme de graphiques et d’objectifs vagues, offrant toutes possibilités d’abus de la part d’aménageurs face à des communes souvent dépourvues de réelles compétences techniques. Ainsi donc le sort de ces secteurs reposerait sur des orientations, dont les communes ne maîtriseront souvent pas les effets, qui fixeront conformément au futur article L123-1-3 du code de l’urbanisme des « orientations programmatiques prévisionnelles » autant dire rien. Le risque est donc grand d’aboutir à des projets à mille lieux de la volonté initiale de la commune.

Un tel laxisme réglementaire, néfaste pour les communes intéressées au premier plan, a enfin pour effet de mettre à mal la sécurité juridique.

 

A trop diaboliser la règle cette réforme perd de vue l’utilité de la réglementation et se fourvoie dans son diagnostic ; « déclarer la guerre » à la règle, c’est se tromper de cible au risque d’engendrer une déréglementation préjudiciable à tout projet. Ce n’est pas, selon nous, la règle en elle-même qui pose problème mais l’usage qui en est fait, la règle n’étant qu’un outil qu’il faut apprendre à manier.

 

 

8. Le secteur de projet s’ajoute aux multiples outils créés au fil des réformes pour faciliter la réalisation de projets, telles les zones d’aménagement concerté (ZAC) qui « permettent aux collectivités publiques de disposer d’un cadre juridique, financier et technique adapté à la réalisation d’une opération d’aménagement de l’espace » [17] . Certes longue, la procédure de création des ZAC est remaniée par la proposition de loi qui introduit la possibilité d’établir un dossier unique de création/réalisation. Ainsi accélérées et simplifiées, les ZAC pourraient retrouver leur succès d’antan et évincer les secteurs de projet. Toutefois, il pourrait être opposé que la ZAC implique bien souvent une révision du PLU là où le secteur de projet aurait l’avantage d’organiser les choses en amont. Pourtant ici encore l’intérêt de ces derniers n’est pas flagrant puisque la déclaration de projet permet de mettre en conformité les documents d’urbanisme avec le projet d’intérêt général envisagé.

S’il ne paraît pas offrir d’innovation par rapport aux outils existants, le secteur de projet présente en outre l’importante lacune de nier toute participation des citoyens. Bien que soumis à enquête publique lors de l’élaboration ou la révision du plan local d’urbanisme, aucune procédure de la sorte n’est prévue lors de leur mise en œuvre, alors que tel est bien le cas des ZAC et déclarations de projet. Les administrés ne pourront donc s’exprimer sur un futur projet, intégrant pourtant leur cadre de vie et pouvant en outre se différencier du projet prévu initialement. Ainsi, nous ne pouvons que regretter qu’une réforme visant à la simplification ne se soit pas attachée à refondre les mesures existantes plutôt qu’à en adjoindre de nouvelles, à remanier les règles plutôt qu’à les évincer, d’autant que « c’est moins le droit du PLU que la pratique du PLU qui fait difficulté ». [18]

 

9. Le problème n’est donc pas la règle mais sa mauvaise utilisation ou plutôt sa « sur-utilisation ». Si les outils peuvent avoir besoin d’un dépoussiérage, nous croyons que c’est d’abord aux mentalités qu’il faut s’attaquer. Benoist Apparu a d’ailleurs affirmé qu’un « véritable changement de culture » [19] devait être conduit pour mener à bien la réforme de l’urbanisme de projet, grâce notamment à la création de maisons d’urbanisme ou la mise en place de guides techniques. N’est-ce pas dérisoire ?

La réforme ne s’est-elle pas trompée de cible en visant la norme, simple marionnette, plutôt que les marionnettistes ? Visant l’objectif louable de redonner vie à des projets asphyxiés par les règles, elle aurait eu raison de s’attarder davantage à mettre en place les outils pédagogiques permettant un changement de mentalité des auteurs des normes. Le GRIDAUH émettait pourtant des pistes en observant qu’il fallait sensibiliser les auteurs des PLU à réglementer intelligemment et à « n’édicter que les règles strictement nécessaires et adaptées à la réalisation du projet de territoire » [20].

Il est alors regrettable que la réforme inverse le processus en mettant d’abord à disposition des outils, avant d’en fournir le mode d’emploi, engendrant de fait une complexification supplémentaire pour les collectivités territoriales qui, pour beaucoup, ont baissé les bras face à la complexité d’un droit de l’urbanisme qu’elles ne maitrisent plus.

Il paraîtrait aberrant d’ajouter un étage aux fins de consolider un immeuble menaçant de s’écrouler…pourtant proposer d’instaurer des secteurs de projet en l’état de la proposition Doligé revient à poser une dalle supplémentaire à l’édifice fragile du droit de l’urbanisme.

 

10. A l’heure où nous écrivons, les réserves quant au secteur de projet s’amplifient, notamment en raison des apports limités que ce nouvel outil offrirait au PLU[21]. Se pose en outre la question de savoir si cet outil ne devrait pas être réservé qu’aux grandes villes, voire aux seuls PLU intercommunaux[22]. De telles interrogations ramènent sur le devant de la scène, la faible pertinence des territoires communaux et le manque de moyen de nombreuses communes. Ainsi le GRIDAUH affirmait-il que « tant que les PLU demeureront de la compétence de micro communes issues du découpage territorial de 1790, l’amélioration significative de la qualité des plans parait illusoire » [23]. Ne serait-il pas alors plus propice d’attendre l’achèvement de la réforme de l’intercommunalité ?

 

11. Le secteur de projet, tel qu’envisagé, semble voué à demeurer à l’état de proposition et nous nous en réjouissons. Toutefois si des garanties répondant notamment aux critiques de plusieurs auteurs et à celles développées dans cet article voyaient le jour, sans rechigner nous dirions : « le secteur de projet est mort…vive le secteur de projet ! ».

 

Anne Giraud-Lasserre

Master II Droit de l’urbanisme et de la construction – Université Paris II (Panthéon-Assas)

 

Loriane Valtier

Master II Droit de l’urbanisme et de la construction – Univeristé Paris II (Panthéon-Assas)

 

Notes   [1] Hugues Périnet-Marquet, professeur à l’université Paris II Panthéon-Assas, « Urbanisme de projet : un nouveau chantier pour le droit de l’urbanisme », Opérations Immobilières n°38, Editorial du 29 septembre 2011 [2] « Construire plus et mieux : Benoist Apparu explique sa réforme de l’urbanisme», Le moniteur Hebdo, 9 juin 2011 [3] Claude Belot, sénateur, Rapp. Sénat n° 317, 2010-2011, févr. 2011 [4] Texte n°779 (2010-2011) déposé au Sénat le 4 août 2011 [5] QE n°19661, Jo Sénat 28 juillet 2011, p. 1968 [6] Cf. note 3 [7] Groupement de recherches sur les institutions et le droit de l’aménagement, de l’urbanisme et de l’habitat (Gridauh), Pré-rapport,  « La règle locale d’urbanisme en question », Juillet 2011 [8] Communiqué de presse, associations France Nature environnement et autres, « l’urbanisme de projet; l’enfer pavé de bonnes intentions », 30 mai 2011 [9] Membres du comité des sages dont la mission est d’expertiser les mesures relatives à l’urbanisme contenues dans la proposition de loi Doligé [10] Cf. note 8 [11] Conseil d’architecture, d’urbanisme et d’environnement des Yvelines, atelier urbanisme, Les orientations d’aménagement [12] Cf. note 12 [13] Rapport du groupe de travail interministériel sur la qualité de la réglementation, présidé par M. Mandelkern, 2002 [14] Robin Degron, docteur en géographie, chercheur, « L’urbanisme de projet : Libres propos », JCP A n° 25, 20 juin 2011 [15] www.actualites-news-environnement.com, « L’urbanisme de projet : les ONG mécontents des conclusions du séminaire de clôture », 22 juin 2011 [16] Cf. note 8 [17] Rapport de la mission parlementaire du Sénateur Eric Doligé « La simplification des normes applicables aux collectivités locales [18] Cf. note 8 [19] Discours de B. Apparu, secrétaire d’Etat chargé du logement, Séminaire de clôture de l’urbanisme de projet, le 27 mai 2011 [20] Cf. note 8 [21] Cf. note 10 [22] Cf. note 10 [23] Cf. note 8