La réforme du prélèvement à la source, une mesure controversée

La réforme fiscale présentée à l’article 60 de la loi de finances pour 2017 est l’une des promesses de campagne du président F. Hollande. Adoptée par l’Assemblée Nationale le 18 novembre dernier, cette réforme fortement critiquée entrera en vigueur le 1er janvier 2018. Son sort est cependant laissé entre les mains de la majorité qui sortira gagnante des prochaines élections présidentielles et législatives.

Si l’idée d’une telle réforme date des années 30 dans notre pays, il en est autrement pour nos voisins anglais et allemands pour lesquels tout cela est de l’histoire ancienne. Pour quelles raisons le prélèvement à la source serait-il aujourd’hui souhaitable en France ? Cette réforme voulue simplificatrice (1) présente en réalité une complexité sous-estimée (2). Son étude révèle des lacunes alarmantes (3) ainsi que des résultats contreproductifs (4) mettant en péril sa mise en œuvre à moyen terme (5). Entre efficience et ambitions désuètes, partons au cœur de la controverse.

1. Une réforme voulue simplificatrice

Commençons par examiner les opinions des initiateurs et défenseurs de cette réforme. Pour M. Blein, député (PS) du Rhône représentant à l’Assemblée nationale les électeurs de la 14ème circonscription du Rhône, interrogé sur le sujet, cette réforme est particulièrement nécessaire et attendue. En effet, cette dernière, si elle venait à aboutir, permettrait principalement aux ménages ayant connu une baisse de revenu de s’acquitter des impôts correspondant aux revenus de cette même année et non à l’année précédente, comme c’est le cas actuellement. De manière plus prosaïque, cette réforme permettrait également d’éviter aux nouveaux venus dans le monde du travail la surprise de la première imposition en raison de la cotisation dès la première année.

Ne serait-il pas plus judicieux d’étudier une mensualisation obligatoire de l’impôt sur le revenu ? Cette possibilité serait sans doute plus avantageuse tant du côté de l’État que de l’administration fiscale. En effet, celle-ci disposerait alors de recettes fiscales régulières ainsi que d’un taux de fausses déclarations à traiter moins important. Les contribuables auraient un visuel plus net de leurs revenus réels à la fin du mois et n’auraient plus à épargner pour s’acquitter de l’impôt ultérieurement.

2. Une complexité délibérée, source de nouvelles recettes ?

Intéressons-nous à présent au point de vue de Mme Nachury, député (LR) du Rhône, représentant à l’Assemblée Nationale les électeurs de la 4ème circonscription du Rhône et conseiller général du 6ème arrondissement de Lyon, qui se fait l’écho de salariés et de collecteurs. Selon elle, nombreux sont ceux qui trouvent cette réforme trop complexe et inopportune. Elle lui oppose la complexité dans la fixation du taux d’imposition, dans la modulation du taux d’imposition, dans la collecte de l’impôt et les réductions et crédits d’impôts.

Pour M. Blein, cette réforme est une bonne chose dans la mesure où le décalage d’un an dans le prélèvement de l’impôt est souvent source de difficulté pour les personnes qui connaissent une modification dans leur situation professionnelle. Sur ce même point, Mme Nachury met en avant l’argument inverse selon lequel il faudra déclarer à l’administration fiscale dans un délai de 2 mois tout changement de situation. La modulation à la hausse sera encouragée, et la modulation à la baisse autorisée seulement en cas de différence de plus de 10 % ou de 200 euros. Cette réforme dommageable aux contribuables ne le sera en revanche donc pas pour l’État. Cela rend difficilement niable le fait que cette réforme est un moyen de plus pour permettre à la puissance publique de réaliser davantage de recettes.

3. Des lacunes techniques alarmantes

De manière incidente, Mme Nachury estime cette révision inutile dans la mesure où elle est une « réforme aux nombreux perdants, à l’effet anesthésiant ». Elle serait la source d’un manque de confidentialité demeurant flagrant.

En effet, l’employeur serait en position de connaître la substance du patrimoine et la situation familiale de son salarié. Cela pose problème tant du point de vue de la confidentialité de la situation fiscale du salarié que du point de vue d’une éventuelle revalorisation du salaire, de possibles perspectives de carrière qui se trouveraient freinées ou de toutes autres négociations que le salarié est amené à avoir avec son employeur au cours de sa vie professionnelle.

En réponse à cela, le contribuable a la possibilité de choisir un taux neutre. Il est une mesure notable de la réforme conçue pour garantir la confidentialité des informations relatives aux autres revenus d’un salarié consécutivement à la fixation d’un taux d’imposition ne permettant pas à son employeur de déterminer si son salarié a d’autres revenus ou bien un patrimoine important. Ce dernier sera calculé sur le seul salaire du contribuable et ne sera appliqué que si le contribuable salarié en fait la demande. Ainsi, en cas de trop perçu de la part de l’État, celui-ci lui sera reversé l’année suivante par une restitution. Dans le cas inverse, le contribuable règlera le solde de son impôt dès le mois suivant.

Le député y voit également une charge de travail supplémentaire pour l’employeur qui devra dorénavant s’occuper de collecter l’impôt sur le revenu en plus des charges sociales dont il s‘occupe déjà, comme la contribution sociale généralisée et la contribution au remboursement de la dette sociale. Face à cet argument, Bercy a annoncé vouloir simplifier la collecte de l’impôt. Pour les entreprises privées, la mise en œuvre sera simplifiée grâce au déploiement de la déclaration sociale nominative. Elle vise à remplacer l’ensemble des déclarations périodiques ou événementielles et diverses formalités administratives adressées jusqu’à aujourd’hui par les employeurs à une diversité d’acteurs (CPAM, Urssaf, Pôle emploi, Centre des impôts, Caisses régimes spéciaux, etc.). Le mille-feuille administratif sous lequel croule les employeurs ne devrait donc pas empirer mais bel et bien se simplifier.

Pour soulager les employeurs, nous pourrions par ailleurs envisager de faire prélever les cotisations sociales par l’URSSAF. Ainsi l’employeur n’aurait pas de charge de travail supplémentaire et pourrait se consacrer davantage à sa société.

De plus, les gains d’efficience mis en avant lors du vote de la réforme sont pratiquement inexistants au sein de l’administration fiscale. Un rapport du Conseil des prélèvements obligatoires évoque une économie de moins de 200 emplois à temps plein à terme, représentant environ 12 millions d’euros. Ces prévisions sont très faibles, en comparaison de la centaine de milliers d’agents que compte la Direction générale des Finances publiques, qui supprime déjà plus de 2 000 postes chaque année.

Cette réforme risque également d’engendrer une explosion du contentieux. Pour M. Blein, il y aura sans doute quelques mois de « tirage », mais cela sera vite oublié. Tandis que pour Mme Nachury, le projet de prélèvement à la source prévoit une disposition protégeant les salariés de toute discrimination pour des raisons fiscales. Cette mesure sera susceptible d’être une nouvelle source de conflit au sein de l’entreprise, et ainsi constituera un risque d’augmentation du contentieux à l’origine d’une charge de travail supplémentaire pour l’administration fiscale.

4. Des résultats contre-productifs sous-évalués

Alors que M. Blein écrivait qu’il va surtout falloir expliquer et expliquer encore que cette réforme ne lèsera personne, la réforme du prélèvement à la source devrait dans les faits s’accompagner d’un impact plus ou moins poussé sur la trésorerie des ménages et essentiellement sur celle des ménages modestes. Les ménages disposent aujourd’hui de la liberté de gérer leur budget comme ils le souhaitent : ils peuvent soit subvenir à des dépenses urgentes soit mettre de l’argent de côté pour s’acquitter de leur futur impôt. Avec la réforme, celle liberté leur sera retirée et les ménages déjà en difficulté ne disposeront alors même plus d’une seule option mais d’une unique obligation. De plus, le calcul du taux du prélèvement à la source ne prend pas en compte les réductions et crédits d’impôt. Les contribuables vont par conséquent voir leurs impôts brusquement augmenter, devoir avancer de l’argent et ils ne seront remboursés qu’en septembre 2018, le pouvoir d’achat de ces ménages déjà limité s’en trouvera gravement affecté.

Mme Nachury vient soulever l’argument contraire selon lequel les jeunes entrés sur le marché du travail en 2018 paieront leur impôt dès 2018, sans bénéficier du décalage de trésorerie d’un an. Sans compter ceux ayant connu une période d’inactivité en 2017 (chômage, congé parental) et qui reprennent un travail en 2018.

Au total, l’on constate que le nombre de situations dans lesquelles cette réforme sera défavorable aux contribuables augmente de façon considérable. L’effet produit est donc éminemment critiquable puisque contraire à celui initialement souhaité.

5. Une mise en œuvre trop vague à l’horizon 2018

Si M. Fillon est lui aussi sceptique quant à cette réforme et a dès à présent annoncé vouloir revenir dessus s’il est élu en mai prochain, « les inconvénients sont limités et ponctuels » pour M. Blein. L’heure est pour lui à la « construction », dans le sens où tout reste à faire, aussi bien quant à la mise en place de cette réforme qu’au niveau de l’information tant des services des finances publiques que des collecteurs et des contribuables concernant les effets et les changements occasionnés.

La question de ces changements se pose notamment quant à l’année de transition, sujet suscitant de nombreuses controverses. Cette année sera une année dite « blanche ». Concrètement, un crédit d’impôt pour la modernisation du recouvrement (CIMR) consistant en la non-imposition des revenus non exceptionnels de 2017 sera instauré. Néanmoins, les revenus exceptionnels de cette même année seront bien imposés ; et la loi ne définit pas clairement ce qu’il peut être entendu par la notion de « revenus non exceptionnels ». Les salariés bénéficieront du crédit d’impôt sur leurs revenus non exceptionnels de 2017 en septembre 2018 tandis que les indépendants devront quant à eux attendre septembre 2019. Ceci constitue à notre sens une différence de traitement des contribuables devant l’impôt en violation du principe d’égalité devant la loi fiscale posé par l’article 6 de la déclaration des droits de 1789.

Pour Mme Nachury, la question est d’autant plus politique que ce serait la réalisation d’un des « vieux rêves de la gauche », à savoir un préalable à la fusion Cotisation sociale généralisé-Impôt sur le revenu consistant à financer la Sécurité Sociale non pas de manière proportionnelle, mais progressive selon les revenus.

Malgré tout, cette réforme n’a rien d’une réforme de simplification étant donné que les contribuables devront continuer à remplir une déclaration annuelle, laquelle reste inéluctable pour que le quotient familial et les dépenses ouvrant droit à réduction d’impôt comme des dons en espèces ou en nature faits à des organismes puissent être pris en compte dans le calcul de l’impôt. De plus, des ajustements seront forcément nécessaires en raison de la gestion de l’année de transition et la rectification des moins-values et des plus-values.

En définitive, la réforme du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu ne sera peut-être jamais réalisée puisqu’une partie de l’opinion publique s’accorde à dire que le contexte actuel n’est pas favorable à cette réforme. Elle pourrait être une nouvelle fois différée ou plus simplement laissée pour compte selon les résultats de la prochaine élection présidentielle. Son caractère inabouti, reconnu par une grande partie de l’échiquier politique, ne joue clairement pas en sa faveur. La tentation de voir cette réforme comme un énième bras de fer bureaucratique entre la droite et la gauche est forte ; seuls les résultats de sa mise en œuvre pourront achever ce débat.

Alban Martinez

Université Catholique de Lyon

Pour en savoir plus :

L’impôt à la source : mode d’emploi, Les Echos, [en ligne] 2016 <https://www.lesechos.fr/economie-france/dossiers/021144002318/021144002318-impots-le-prelevement-a-la-source-1129245.php>

Impôt sur le revenu : vers le prélèvement à la source ? <Vie-publique.fr>

Impôt à la source 2018 : ce que l’on sait du prélèvement à la source, Journal du net, [en ligne] 2017 <http://www.journaldunet.com/patrimoine/finances-personnelles/1156257-impot-a-la-source/>

Le prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu <economie.gouv.fr>

Prélèvement à la source : vraie réforme fiscale ou ennuis à venir ?, Contrepoints, [en ligne] 2016 <https://www.contrepoints.org/2016/10/23/269693-prelevement-a-la-source-vraie-reforme-fiscale>