Qu'est ce que le droit de grâce ?

 

 

 

---

Le droit de grâce est peu évoqué en doctrine. Il intéresse également peu d’étudiants. Tout au plus y fait-on référence brièvement dans les manuels comme un article un peu vieilli. Souvent, le point de vue sur le droit de grâce est assez négatif. Il semble cristalliser les positions farouches entre les tenants d’un présidentialisme fort, et ceux prônant sinon un présidentialisme plus faible.

 

---

 

 

Propos liminaires : bref historique du droit de grâce

 

 

Le droit de grâce est une prérogative du Roi sous l’Ancien Régime, héritée des légistes de l’Empire romain. En effet, le Roi est fontaine de justice, de lui découle tout pouvoir de justice. Il peut donc punir, et a fortiori, il détient le pouvoir de pardonner. Finalement, le droit de grâce en France est concomitant avec l’affirmation du pouvoir étatique et de l’autorité du souverain, ce qui fait que toujours, le droit de grâce a appartenu au Roi, puis au chef de l’Etat, quels que soient les formes de régimes. On peut tout de même dénombrer trois exceptions :

• Supprimé en 1792 et rétabli en 1802.
• Commission des grâces 1871-1875.
• Conseil Supérieur de la Magistrature 1946-1958.

 

Autrement dit, depuis que le Roi de France dispose d’une véritable autorité (tout à fait arbitrairement car ce point fait débat, on dira des années 1230, c’est à dire depuis les débuts du règne de Saint-Louis, à nos jours), il y a eu 26 ans sans que le droit de grâce ne soit confié au chef de l’Etat, sur donc 780 ans d’existence. A noter que nous utilisons le terme neutre de « chef de l’Etat ». En effet, avant 1789, le roi dispose d’une souveraineté complète, tandis qu’à partir de 1789 (1791 plus exactement), le Roi ne dispose plus que d’une souveraineté étatique, le peuple détenant la véritable souveraineté.

 

C’est pour cela que le droit de grâce dérange ou interpelle beaucoup d’auteurs. Il est issu de temps anciens, et est synonyme d’absolutisme, de pouvoir royal, en somme, d’abus et de pouvoir discrétionnaire. Or notre cadre républicain, et notre époque de juridictionnalisation s’y accordent mal. Pour Monsieur TURPIN (voir Pour en savoir plus), c’est une atteinte à la séparation des pouvoirs et à la forme républicaine du gouvernement. Pourtant, à l’époque de l’Ancien Régime, il ne choquait pas les contemporains. Des auteurs comme MONTESQUIEU ont pu considérer que « c’est un grand ressort des gouvernements modérés que les lettres de grâces. Ce pouvoir que le prince a de pardonner, exécuté avec sagesse, peut avoir d’admirables effets ».

 

L’époque constitutionnelle récente a été très fortement marqué par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui si elle n’a pas été suffisante pour certains, a en tout cas été fondamentale sur plusieurs plans. Le droit de grâce n’est pas épargné. Nous verrons d’abord les modifications engendrées par la révision de 2008 (I), avant de se prononcer sur le bien-fondé du droit de grâce (II), pour enfin s’attacher aux réformes  qui auraient été possibles en 2008 et qui n’ont pas été suivies par le constituant (III).

 

 

 

 

 

 

I    La modification constitutionnelle de 2008

 

 

La révision a modifié l’article 17 de la Constitution. Anciennement, il disposait que « Le Président de la République a le droit de faire grâce ». Dorénavant, il dispose que « le Président de la République a le droit de faire grâce à titre individuel ».

 

 

A    Pourquoi modifier le droit de grâce ?

 

 

Le rapport Balladur, p.19, parle d’ « anomalie ». Il souhaite rendre les pouvoirs du Président de la République plus démocratiques, et en tant que tel, le droit de grâce étant de la seule conscience du Président de la République, et n’étant pas encadré, il n’est pas souhaitable qu’il soit conservé en l’état. Il s’insurge contre les grâces collectives, ainsi que contre les « dérives qui ont pu choquer l’opinion publique ».

 

La proposition numéro 9 du comité Balladur avance ainsi l’idée selon laquelle une instance consultative devrait se prononcer sur la grâce que souhaite accorder le président. Cette instance pourrait être, à la manière du constituant de 1946, le Conseil Supérieur de la Magistrature. La rédaction retenue aurait été dés lors : « Le Président de la République a le droit de faire grâce après que le Conseil supérieur de la Magistrature a émis un avis sur la demande ».

 

Les parlementaires n’ont pas accédé à la requête du Comité. Pour ces derniers, le droit de grâce est suffisamment encadré à l’heure actuelle par les services juridiques pour qu’il soit besoin d’y associer le CSM. Pour Monsieur WARSMANN, dans le rapport de la Commission des lois n°892 sur la révision de 2008, « Les recours en grâce, qui sont présentés par les personnes condamnées, sont centralisés et instruits à la Chancellerie par le bureau des grâces. Cette instruction permet de recueillir des renseignements complémentaires auprès du ministère public et de sélectionner les recours méritant de retenir l’attention du chef de l’État ». Ainsi, le pouvoir discrétionnaire du chef de l’Etat serait limité par l’instruction que mènent les services juridiques.

 

 

B    La modification en elle-même : la suppression des grâces collectives

 

 

Normalement, l’essence même de la grâce est d’être individuelle. Pourtant, depuis 1980, près de 900 000 grâces ont été accordées à titre collectif. C’est le principal grief de la Commission Balladur. En général, ce sont des remises de peine pouvant prendre différentes formes (15 jours, 3 à 6 mois, ou 7 à 15 jours par mois) assortis de plafonds de peines, en général 4 ou 9 mois. Pour Monsieur le député BOUILLONEC, lors des débats sur l’article 6 de la loi de révision constitutionnelle portant sur le droit de grâce : « J’appelle votre attention sur le fait qu’on ne peut supprimer la grâce collective sans s’interroger sur notre capacité à réguler la population carcérale ».

 

Cet usage du droit de grâce est contraire à plusieurs principes de politique pénale : individualisation des peines, inégalités selon la date de condamnation, difficultés juridiques concernant les exceptions précisées par le décret de grâce… Pour Monsieur TURPIN : « si elles (les grâces) permettent de désengorger les prisons surpeuplées et surchauffées l’été, elles contredisent néanmoins toute « politique pénitentiaire » ». Le droit de grâce devenait un instrument de politique carcérale.

 

Lors de la grâce collective du 18 juillet 2006 prononcée par le président CHIRAC, la plupart des hommes politiques se sont prononcés sur un réexamen de cette possibilité de grâce collective, quand ils ne parlaient pas d’une suppression.

 

Monsieur WARSMANN préconisait néanmoins l’avis d’une commission spécialisée, tout en refusant que le CSM soit désigné car cela reviendrait à alourdir son fonctionnement (on compte environ 40 000 recours en grâce par an). Lors des débats successifs à l’Assemblée Nationale et au Sénat, n’ayant pas pu trouver d’accord sur l’opportunité ou non de confier cette compétence au CSM, ou sinon, quelle serait la composition de cette commission, les parlementaires ont décidé de supprimer la mention relative à une prise d’avis. Seule la suppression des grâces collectives a été entérinée.

 

 

II    Le nouveau droit de grâce est-il satisfaisant ?

 

 

Malgré la nouvelle rédaction de l’article 17, qui supprime la principale dérive rencontrée par l’usage du droit de grâce, on ne peut que remarquer que celui-ci est dangereux (A), ainsi que passablement inutile (B).

 

 

A    Un droit toujours dangereux

 

 

Le premier danger est l’atteinte à la séparation des pouvoirs. Certes, la séparation des pouvoirs, surtout dans la Ve République, est toute relative. Nous assistons plutôt à une forte collaboration des pouvoirs. Mais tout de même, il faut garder une certaine séparation des pouvoirs sur des points précis. Que le Président de la République puisse aller à l’encontre de la décision d’un juge paraît peut souhaitable. On pourrait considérer que la séparation des pouvoirs n’est que peu atteinte dans le  cadre du droit de grâce, car il y a une tendance à considérer ce concept sous la vision de John LOCKE : la fonction judiciaire est très fortement liée à l’exécutif. Ainsi, l’existence de contre-pouvoirs en faveur de l’exécutif est possible, et même souhaitable.

Mais dans notre Constitution, l’article 17 n’est pas un contre-pouvoir mais un simple pouvoir du Président de la République : celui d’agir sur une décision de justice. La décision du juge n’a aucune prise sur le jeu institutionnel, et donc le Président n’agit pas en réponse, selon un mécanisme institutionnel. De plus, il n’existe pas de contre-pouvoir du juge. En effet, le décret de grâce n’est susceptible d’aucun recours juridictionnel, en premier lieu parce qu’il a été considéré comme un acte de gouvernement (arrêt du Conseil d’Etat de 1893, « Guguel »), en second lieu parce qu’il concerne un « litige relatif à la nature et aux limites d’une peine infligée par la juridiction judiciaire » dont le juge ne peut connaître (arrêt du Conseil d’Etat de 1947, « Gombert »). Le décret de grâce n’est d’ailleurs pas publié au Journal Officiel.

 

La séparation des pouvoirs pourrait être considérée comme respectée parce que le droit de grâce est soumis à contreseing. Effectivement, l’article 17 de la Constitution est exclu de l’énumération des pouvoirs propres du Président de l’article 19. Cependant, plusieurs auteurs considèrent qu’en réalité, il n’y a pas de contreseings. Ainsi, pour MM. HAMON et TROPER (voir Pour en savoir plus), le droit de grâce fait partie des pouvoirs qui peuvent être pris sans contreseing alors qu’il est pourtant prévu, comme l’engagement des forces nucléaires, et les actes pris en tant que garant de l’indépendance judiciaire. Pour Monsieur TURPIN, ce droit ne peut s’exercer sans contreseing, mais ce dernier est relégué à une simple exigence formelle. Il prend plusieurs exemples pour le prouver :

  

• Concernant l’exigence du contreseing. Il observe que le décret 95-152 du 7 février 1995 rappelle l’exigence de contreseing aux articles R133 et suivants du code pénal. Lors de la cohabitation entre MITTERRAND et Monsieur CHIRAC, le premier a exigé une demande écrite du second pour accepter de soumettre au contreseing la grâce du terroriste George Ibrahim ABDALAH. Aussi, POMPIDOU a pesé sur le Général DE GAULLE pour la grâce du général JOUHAUD en 1962).
• Concernant le fait que le contreseing ne soit que formel. Il cite plusieurs hommes politiques qui avouent n’avoir que peu d’influence sur cette décision du Président de la République. En 1977, le garde des Sceaux, Monsieur PEYREFFITE, indique que le droit de grâce « ne relève que de la conscience du chef de l’Etat et la tradition républicaine veut que l’on ne discute jamais publiquement de l’exercice de ce droit ». De même, en 1972, Le Premier Ministre BEREGOVOY répond à un député : « Il ne m’est pas possible de discuter des conditions dans lesquelles le Président de la République a pu décider ou refuser d’exercer le droit de grâce qui lui est reconnu par la Constitution ».

 

Le contreseing semble donc une maigre consolation concernant la protection de la séparation des pouvoirs.

 

Le second danger est que le droit de grâce cause une tension sociale. En effet, Madame TÜRK (voir Pour en savoir plus) relève que « De façon générale, le droit de grâce peut permettre d’apaiser des tensions politiques et sociales, en scellant la réconciliation nationale ». Elle cite notamment la grâce des généraux putschistes dans les années 60, ainsi que celle de Paul TOUVIER dans les années 70. Mais elle ne mentionne pas que dans les deux cas, de fortes tensions ont résulté de ces grâces. Encore aujourd’hui, l’usage des grâces, même individuelles, peuvent être fortement contestables et contestées. Elles sont souvent partisanes. Sous MITTERRAND, ont fait scandale la grâce du frère de Monsieur Jack LANG en janvier 1986, ou en 1988 la grâce de deux élus PS interdits de fonctions électives alors que le Conseil constitutionnel avait censuré les dispositions d’une loi d’amnistie les concernant. La grâce est fortement connotée selon la personne qui en a la charge. On relève ainsi sous le président GISCARD D’ESTAING 21 grâces individuelles durant la période 1977-1979, tandis que le président MITTERRAND en a accordé 408 pour  la seule année 1989. Citons encore pour prendre des exemples récents la grâce d’Omar RADDAD, en 1996, ou celle du 1^er avril 2008 intervenue dans l’affaire de « l’Arche de Zoé », qui a donné lieu à de vives contestations. Le droit de grâce, même exercé à titre individuel, expose de manière très brutale le Président de la République, et ce d’autant plus qu’aucun contrôle n’existe sur sa décision, et qu’elle provoque de nombreux remous sociétaux, loin d’apaiser les tensions comme il est parfois argumenté.

 

A remarquer enfin que jusqu’en 1993, le Conseil Supérieur de la Magistrature était sensé rendre un avis sur les grâces accordées par le Président, avant l’effectivité (et non la publication, rappelons-le) du décret. Mais en pratique, le Président de la République s’est toujours passé de cet avis, sauf en ce qui concernait la peine de mort. Mais comme nous allons le voir, sa suppression, le 9 octobre 1981, va entraîner une inutilité de la grâce.

 

 

B    Un droit devenu inutile

 

 

Le droit de grâce avait une portée symbolique extrêmement forte lorsque le Président intervenait pour gracier un condamné à mort, car il était le dernier rempart contre les erreurs judiciaires. Lorsque des doutes survenaient mais que l’opinion publique penchait dans le sens de l’accusé, le Président pouvait humaniser la justice. Avec les inconvénients que l’on sait. La suppression de la peine de mort a causé un retrait certain de la grâce, qui dés lors est surtout connue pour la dérive collectiviste que l’on constatait tous les ans, lors de la fête nationale.

 

Le droit de grâce est également voué à une disparition certaine car le Parlement possède un moyen d’action similaire : l’amnistie. Pourtant, à l’examen, ces deux procédures sont extrêmement différentes par leur nature et leurs effets.

 

 

 

 

 

N’ayant ni la même nature ni les mêmes effets, la grâce semble se justifier. Mais pourtant, leurs natures tendent à fortement se rapprocher. Le Président de la République a pu prendre, de manière extrêmement contestée, des amnisties collectives (en 1981 et 1995), ou des grâces amnistiantes (David DOUILLET ou Guy DRUT en 2002). De même, le Parlement peut prendre des amnisties individuelles.

 

Seuls les effets peuvent justifier l’existence du droit de grâce, car là où l’amnistie heurte frontalement l’autorité de chose jugée, la grâce ne fait que commuer les effets de la condamnation. C’est le fait que l’amnistie soit prononcée par la représentation nationale qui permet cette atteinte très forte à l’autorité judiciaire par le pouvoir législatif. Cela dit, il suffirait d’une réforme simple pour rendre définitivement obsolète le pouvoir de grâce.

 

 

III    Les réformes alternatives

 

 

Tout d’abord, le Comité Balladur a refusé la création d’un organisme ad hoc chargé de se prononcer sur une éventuelle grâce présidentielle. Cela paraît en effet logique : comment composer une telle structure ? Si seuls des magistrats sont représentés, des problèmes de corporatisme pourront se poser, ainsi que le problème d’un manque de diversité d’opinions. A l’inverse, injecter tout ou partie de parlementaires dans cette commission procèderait d’une trop importante entorse à la séparation des pouvoirs (ce qu’avance Monsieur WARSMANN dans le rapport n°892, ce à quoi l’on peut objecter que personne ne s’insurge contre les lois d’amnistie, votées par les parlementaires, et contrevenant encore plus fortement à la séparation des pouvoirs). Enfin, se pose le problème des personnalités extérieures. Qui nommer ? Et, quelles seraient les autorités de nomination ? Il faudrait éviter une politisation de la commission, ce qui interdirait de passer par des autorités politiques de nomination… Les parlementaires ont donc été particulièrement réticents à valider en totalité la proposition n°9 du Comité de réforme des institutions.

 

On pouvait également avancer la question d’une limitation du droit de grâce par rapport à ses bénéficiaires. En effet, les principaux problèmes rencontrés par le droit de grâce sont son exposition médiatique quand il apparaît partisan. Ainsi, peut être que certains élus pourraient ne pas avoir la possibilité d’invoquer une grâce présidentielle, ainsi que certains agents publics. Le problème de cet argument, c’est qu’il n’indique pas où placer la frontière entre les personnes justifiables d’obtenir une grâce ou non. Si le Président de la République graciait le responsable d’un grand groupe industriel, ne crierait-on pas autant au scandale que s’il s’agissait d’un élu ?

 

Le même raisonnement peut être tenu à propos d’une éventuelle limite matérielle au droit de grâce. Certains crimes pourraient se voir exclus, comme par exemple les crimes de guerre ou les crimes contre l’humanité. Cela aurait la vertu de faire cesser les anomalies observables entre le droit de grâce et certaines conventions internationales. Mais ici encore, l’argument ne semble pas convaincant. En effet, tout l’intérêt du droit de grâce est l’appréciation in concreto d’une situation par le Président de la République, pour s’affranchir du cadre juridique classique qui ne semble pas en accord avec la réalité. Le droit de grâce tente de renvoyer à l’équité. Lui mettre des bornes permettrait évidemment de sécuriser son emploi et ses conséquences, mais aurait l’effet de lui ôter tout intérêt véritable, ainsi que sa justification la plus forte.

 

Il existe peut-être une solution alternative, consistant au transfert du droit de grâce, du Président vers le Parlement. En effet, nous l’avons vu, il n’existe que deux justifications semblant plausibles pour maintenir en l’état la grâce présidentielle :

 

Or, la seconde justification tombe d’elle-même : les lois d’amnistie ont le même objet. Et pour la première, le transfert au Parlement du droit de grâce permettrait de lui donner le choix ou non de faire primer l’équité sur l’autorité de la chose jugée ou seulement sur les effets d’une décision de justice. Ca aurait la vertu de rendre obsolètes les amnisties individuelles, et de diminuer les grâces collectives. On rétorquera à cette idée que cela reviendrait à politiser la grâce, à provoquer des débats houleux à l’Assemblée, à entraîner une plus forte distension de la séparation des pouvoirs. Mais le droit de grâce actuel est politisé, il entraîne des débats houleux, et il est une entorse à la séparation des pouvoirs. Cette éventuelle réforme permettrait de rendre cette prérogative au moins plus démocratique. Qu’on lui fasse au moins grâce de cette vertu…

 

 

Antoine Faye

 

 

Pour en savoir plus

FAVOREU Louis, Droit constitutionnel, Dalloz, Paris, 2004, p.945   TURPIN Dominique, Droit constitutionnel, PUF, Paris, 2003, p. 224, 381, 388, 395, 400, 416, 489-493, 729   HAMON Francis, TROPER Michel, Droit constitutionnel, LGDJ, Paris, 2005, p.633   GICQUEL Jean, GICQUEL Jean-Eric, Droit constitutionnel et institutions politiques, Montchestien, Paris, 2005, p.592   ARDANT Philippe, Institutions politiques et droit constitutionnel, LGDJ, Paris, 2005, p.435     A noter qu’à part le manuel de Monsieur TURPIN, les développements relatifs au droit de grâce sont très courts (de l’ordre de deux ou trois lignes).     Pauline TÜRK,  Le droit de grâce présidentiel à l’issue de la révision du 23 juillet 2008, Revue Française de Droit Constitutionnel 2009/3, n° 79, p. 513-542.