Programme institutionnel de Emmanuel Macron : Moi président, je lutterai contre l’inflation législative !

     Si Emmanuel Macron a annoncé vouloir maintenir certains instruments constitutionnels, tels que l’article 49 alinéa 3 de la Constitution, ne pas vouloir revenir sur le quinquennat, souhaiter introduire une dose de proportionnelle aux élections législatives, il concentre essentiellement son programme constitutionnel sur la rénovation de la procédure législative.

Macron part en effet du constat que le délai d’adoption des lois est devenu préoccupant et empêche l’Exécutif de mener une action efficace, mais surtout que l’inflation législative porte atteinte tant à la sécurité juridique qu’à la qualité du Droit comme l’a encore rappelé le Conseil d’État dans son rapport public de 2016 relatif à la simplification et à la qualité du Droit.

 

Proposition 1 : Lutter contre l’inflation législative au travers de la réduction du temps législatif

Proposition du candidat : Dans son programme publié le 2 mars 2017, outre la création d’une autorité indépendante pour procéder à l’évaluation préalable des lois, E. Macron estime qu’il faut entamer une rénovation du fonctionnement parlementaire « en limitant le nombre de mois pendant lesquels le Parlement légifère ».

Explication : Depuis la révision constitutionnelle du 4 août 1995[1], l’article 28 de la Constitution prévoit une session unique, qui s’est substituée aux deux sessions originellement prévues par le constituant en 1958. Ainsi, le Parlement « se réunit de plein droit en une session ordinaire qui commence le premier jour ouvrable d’octobre et prend fin le dernier jour ouvrable de juin » (alinéa 1).

Macron, en souhaitant revenir sur la durée de la session ordinaire durant laquelle le Parlement peut se réunir de droit, risque d’annihiler les effets de la révision de 1995 qui avait permis de mettre fin au morcellement du travail parlementaire et d’en faire un travail presque continu. Même si le Parlement ne peut siéger en session ordinaire de juillet à septembre, il peut toujours être réuni en session extraordinaire à la demande du Premier ministre ou de la majorité des membres composant l’Assemblée nationale, sur un ordre du jour déterminé (article 29 de la Constitution).

Effets pervers : Réduire le nombre de mois durant lesquels le Parlement peut siéger risque d’avoir pour conséquence la multiplication des sessions extraordinaires, sessions qui sont, en pratique, à la main de l’Exécutif. En effet, les sessions extraordinaires sont ouvertes à la demande du Premier ministre, et non par les députés, la majorité de l’Assemblée nationale constituant traditionnellement la majorité présidentielle (sauf période de cohabitation), disciplinée compte tenu du fait majoritaire.

Par ailleurs, l’article 29 de la Constitution dispose que seul le Premier ministre peut « demander une nouvelle session avant l’expiration du mois qui suit le décret de clôture ». En d’autres termes, même si la pratique parlementaire évoluait, les parlementaires resteraient largement limités par cette disposition.

De plus, les sessions extraordinaires « sont ouvertes et closes par décret du Président de la République » (article 30 de la Constitution). Or, la pratique reste a priori que ce dernier peut refuser de prendre un tel décret, comme ce fut le cas du général de Gaulle en 1960.

Efficacité : La révision constitutionnelle proposée par E. Macron ne semble pas pouvoir lutter contre l’inflation législative. En effet, il ne faut pas oublier que la plupart des lois votées par le Parlement sont issues de projets de loi déposés par le Gouvernement et non de propositions de loi des parlementaires. Le Gouvernement pourra toujours demander l’ouverture de sessions extraordinaires pour faire voter ses projets de loi.

Sans réduire le nombre de « mois » durant lesquels le Parlement peut se réunir de plein droit, il est toutefois possible de réduire le nombre de jours de séance que chaque assemblée peut tenir au cours de la session ordinaire, soit actuellement 120 jours (article 28 alinéa 2 de la Constitution).

 

Proposition 2 : Réduire les délais législatifs en limitant le droit d’amendement et en posant le principe de la « procédure accélérée »

 

Afin de réduire les délais d’adoption des lois, E. Macron propose deux mesures, à savoir la limitation du droit d’amendement en séance publique, et la consécration de la procédure accélérée comme principe.

• Sous-proposition 1 : La limitation du droit d’amendement en séance publique

Proposition : Tout d’abord, E. Macron estime nécessaire d’interdire que des amendements écartés en commission soient à nouveau examinés en séance publique.

Explication : Les parlementaires ont, sous réserve des limitations inscrites à l’article 40 de la Constitution, un droit d’amendement des projets ou des propositions de loi soumis au Parlement (article 44 de la Constitution).

Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le rôle des commissions parlementaires a été renforcé puisque désormais la discussion en séance publique se fait sur la base du texte adopté en commission, et non plus sur le texte du Gouvernement (article 42 de la Constitution).

Néanmoins, malgré le rôle renforcé des commissions, il reste loisible à un parlementaire de déposer deux fois le même amendement : en commission puis en séance publique. Cette possibilité ne peut être contournée, sauf à être inscrite dans la Constitution, puisqu’elle a été consacrée par le Conseil constitutionnel notamment dans sa décision n°90-278 DC du 7 novembre 1990. Les Sages avaient en effet estimé que « porte atteinte au droit d’amendement […] l’interdiction faite à tout membre de l’assemblée saisie du texte de reprendre en séance plénière un amendement relatif à celui-ci au motif que cet amendement aurait été écarté par la commission saisie au fond ».

Effets pervers : L’un des risques reste que les parlementaires attendent la séance publique pour déposer leurs amendements. En effet, même si le travail en commission a pris de l’importance, avec notamment la publication presque systématique des travaux, la séance publique garde tout son prestige.

Un parlementaire peut estimer plus opportun politiquement de déposer son amendement en séance publique. En effet, si l’amendement est déposé en commission, au moment de la séance publique le parlementaire concerné n’en apparaît plus comme l’auteur, et ne dispose donc pas à cet effet d’un temps de parole dans l’hémicycle.

Une difficulté se posera néanmoins pour les parlementaires puisque « après l’ouverture du débat, le Gouvernement peut s’opposer à l’examen de tout amendement qui n’a pas été antérieurement soumis à la commission » (article 44 alinéa 2 de la Constitution). Selon la pratique plus ou moins bienveillante du Gouvernement, le risque est donc bien que les amendements des parlementaires aient moins de visibilité, le risque étant qu’ils ne puissent plus être débattus en séance publique, mais seulement en commission.

Efficacité : Le dédoublement des amendements en commission et en séance publique constitue un obstacle à la rationalisation, mais il est difficilement soluble, du moins si l’on veut s’inscrire dans le renforcement du travail en commission. Peut-être faudrait-il consacrer au rang constitutionnel la publicité des travaux des commissions dans la Constitution au même titre que ceux réalisés en séance publique (article 33 de la Constitution) comme le préconisait déjà le rapport Balladur en 2007 ? Néanmoins, le risque est de faire de la commission une séance publique préalable, qui dans tous les cas ne revêt pas le même prestige et le même symbole dans notre démocratie.

• Sous-proposition 2 : La consécration de la procédure accélérée comme principe

Proposition : E. Macron propose de faire de la procédure accélérée le principe, et ce afin d’accélérer le déroulement de la procédure législative, et donc du vote de la loi.

Explication : La procédure accélérée, mise en œuvre par le Gouvernement, permet, après seulement une seule lecture par chaque assemblée de réunir une commission mixte paritaire qui est alors « chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion » (article 45 alinéa 2 de la Constitution).

Cette procédure permet également de s’abstraire des délais figurant à l’article 42 alinéa 3 de la Constitution. En effet, la discussion en séance, en première lecture, ne peut en principe intervenir devant la première assemblée qu’à l’expiration d’un délai de six semaines après son dépôt, et après quatre semaines devant la seconde assemblée. Néanmoins, ces délais ne s’appliquent pas « si la procédure accélérée a été engagée » (article 42 alinéa 4).

Effets pervers et efficacité : Le risque est qu’en contrepartie d’une procédure législative plus rapide, la qualité des normes se détériore. En effet, la navette parlementaire entre l’Assemblée nationale et le Sénat permet d’affiner le texte et de prendre le temps du débat.

Imposer la procédure accélérée comme principe pour toutes les lois remet également en cause la spécificité des lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour lesquelles la procédure accélérée s’applique automatiquement (article 42 alinéa 4). Faudra-t-il alors prévoir la création d’une procédure ultra accélérée ?

On peut également s’interroger sur la possibilité pour les assemblées d’examiner en profondeur tous les textes soumis dans un court délai, surtout que E. Macron propose la réduction de la durée de la session ordinaire (voir supra).

Proposition 3 : Renforcer le contrôle du Parlement sur l’Exécutif

 

• Renforcer le contrôle du Parlement sur le Gouvernement

Proposition : Afin de renforcer ce contrôle, E. Macron propose que les ministres nommés soient auditionnés par la commission compétente de l’Assemblée nationale.

Explication : La Constitution ne prévoit actuellement plus de procédure d’investiture comme c’était le cas sous la IVème République. La responsabilité du Gouvernement devant le Parlement, caractéristique du régime parlementaire, réside dans la possibilité, pour l’Assemblée nationale seulement, d’adopter une motion de censure[2] (articles 49 et 50 de la Constitution). De même, si elle désapprouve le programme ou une déclaration de politique générale du Gouvernement, le Premier ministre doit remettre au président de la République sa démission du Gouvernement.

Cette responsabilité trouve également un écho à l’article 50-1 de la Constitution, créé lors de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, puisque le Gouvernement « peut, de sa propre initiative ou à la demande d’un groupe parlementaire […] faire, sur un sujet déterminé, une déclaration qui donne lieu à débat et peut, s’il le décide, faire l’objet d’un vote sans engager sa responsabilité ». Il s’agit donc plus d’un moyen d’information du Parlement dans la mesure où la responsabilité du Gouvernement ne peut être engagée. La révision de 2008 a en réalité permis de constitutionnaliser et d’étendre la pratique. En effet, les anciennes dispositions de l’article 48 alinéa 3 servaient de fondement pour inscrire, dans le cadre de la « niche parlementaire », un débat sur une question à laquelle l’Assemblée nationale ou le Sénat souhaitait que le Gouvernement vienne lui donner des éclaircissements.

Efficacité : E. Macron souhaite renforcer cette responsabilité de manière surtout symbolique. En effet, a priori, le candidat à la présidentielle souhaite simplement une audition des ministres, sans pour autant que l’Assemblée nationale ne puisse tirer les conséquences d’un éventuel désaccord. La nouveauté majeure est de permettre une telle audition devant la commission parlementaire compétente[3]. Ce type d’audition n’est pas sans faire penser à la procédure de l’article 13 de la Constitution, même si E. Macron ne semble pas vouloir prévoir la possibilité pour l’Assemblée de s’opposer par un vote d’opposition au programme présenté par chaque ministre.

• Créer un contrôle du Parlement sur le président de la République

Proposition : E. Macron souhaite créer une obligation pour le président de la République de présenter son bilan national et européen une fois par an devant le Parlement réuni en Congrès.

Explication : Les relations entre le président de la République et le Parlement sont restreintes. Si le Gouvernement est responsable devant le Parlement (voir supra), ce n’est pas le cas du président. E. Macron souhaite donc prolonger la révision du 23 juillet 2008 qui avait créé la possibilité pour le président de la République de s’exprimer devant le Parlement réuni en Congrès. Néanmoins, sa déclaration ne peut donner lieu à un débat en sa présence. Dans tous les cas, le débat ne peut faire l’objet d’aucun vote (article 18 de la Constitution).

La différence majeure c’est que la présentation d’un tel bilan par le président de la République pourrait être une obligation, contrairement aux dispositions de l’article 18 susvisé. Cette proposition paraît en contradiction avec l’esprit du régime parlementaire et surtout avec celui de la Vème République.

Néanmoins, E. Macron précise qu’il souhaite que cette présentation soit faite devant le Congrès et non devant chaque assemblée. C’est en effet respecter la tradition constitutionnelle qui implique que le président ne peut s’exprimer devant les chambres depuis la IIIème République et la crise du 16 mai 1877.

Laure MENA

 

[1] Loi constitutionnelle n°95-880 du 4 août 1995  (article 2).

[2] Voir les conditions à l’article 49 alinéa 2 de la Constitution.

[3] S’inscrit dans la lignée de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 (renforcement du rôle des commissions parlementaires).