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La loi de régulation bancaire et financière « LRBF » du 22 octobre 2010(1) a mis en place un dispositif de composition administrative(2), à l’instar de ce qui existe déjà en matière concurrentielle(3), par lequel le législateur européen reconnaît aux autorités nationales de concurrence le pouvoir, entre autres, d’accepter des engagements et d’infliger des amendes à des opérateurs anti-concurrentiels. L’acceptation de ces engagements peut se faire par le biais de plusieurs canaux de procédure: 1) la procédure d’engagements, à l’initiative de l’entreprise et qui est antérieure à l’ouverture de la procédure contentieuse, 2) la non contestation des griefs, une sorte de « plaider-coupable », 3) le programme de clémence, et enfin, 4) la transaction proposée par le ministre chargé de l’économie. La transaction dans le cadre du contentieux de la concurrence est circonscrite à des infractions mineures, et ne saurait, en conséquence, inclure les cas d’entente ou encore, d’abus de position dominante, considérés comme des infractions graves.
La procédure mise en place par la LRBF se rapproche également de la composition prévue en matière pénale(4), par laquelle le Procureur de la République, propose à l’auteur de l’infraction une alternative aux poursuites pénales, en exécutant des mesures présentant le caractère d’une sanction ou des mesures de réparation. Néanmoins, la composition pénale se distingue de la composition administrative de l’AMF en ce qu’elle constitue une sanction. En effet, la société qui accepte une proposition d’entrée en voie de composition administrative n’omet jamais de préciser par une formule presque sacramentelle que « l’accord de composition administrative ne constitue ni une reconnaissance des griefs formulés à son encontre, ni une sanction ».
La procédure de composition administrative telle que voulue par le législateur suit les rails de la procédure de Settlement mise en place par la Securities Exchange Commission(5) (SEC) aux Etats-Unis, dont bon nombre de décisions sont rendues par ce biais. Cela a été le cas lors de la célèbre affaire SEC v.Citigroup(6) du 5 août 2014, où la remise en cause par le juge Jed Rakoff (chargé de l’homologation) du Settlement conclu avec Citigroup n’était pas passée inaperçue. Dans cette affaire, le juge homologateur considérait que la SEC n’apportait pas de preuves suffisantes lui permettant de dire l’accord « juste, adéquat, raisonnable et dans l’intérêt du public ». La Second Circuit Court, compétente pour connaître en appel des décisions de refus d’homologation, n’avait pas suivi ce raisonnement et avait considéré au contraire que, le rôle du juge homologateur était d’assurer que la procédure avait été respectée. La Second Circuit Court rappelait par la même occasion, le pouvoir discrétionnaire de la SEC et la déférence des juges à l’égard des décisions de Settlement prises par elle.
Le législateur français a donc souhaité faire de la composition administrative un outil de renforcement de l’efficacité du régulateur. En effet, la composition administrative permettrait en une pierre deux coups, d’une part, de désengorger le rôle de la Commission des sanctions de l’AMF et de l’alléger des affaires les moins importantes et, d’autre part, d’éviter aux parties la lourdeur et la longueur de la procédure lorsque les faits reprochés sont dit « mineurs ».
En effet, la condition de mise en œuvre de cette composition administrative est, comme cela est le cas en matière pénale, qu’elle ne s’applique qu’aux affaires mineures. Plus précisément, en matière financière, la procédure de composition administrative ne s’applique qu’aux affaires ne portant pas atteinte à l’intégrité des marchés. Sont donc exclus du champ de la composition administrative, les abus de marché, incluant notamment les opérations d’initiés, la manipulation de cours et la diffusion de fausses informations.
La procédure débute systématiquement par une procédure de contrôle par le Secrétaire général de l’AMF, portant sur le respect des obligations professionnelles par la société mise en cause. Le Collège de l’AMF, sur la base du rapport de contrôle notifie ensuite un (des) grief(s) et peut assortir la notification d’une proposition d’entrée en voie de composition administrative(7). La société mise en cause dispose alors d’un délai d’un mois pour répondre à la proposition faite par le Collège. L’accord doit par la suite faire l’objet d’une homologation par la Commission des sanctions afin de déployer ses effets. A l’issue de la procédure, la société s’engage à verser une somme au Trésor Public, qui dans la plupart des cas, est élevée et s’engage par ailleurs à effectuer les diligences nécessaires à faire stopper les manquements soulevés par le Collège de l’AMF.
Après près de six ans d’existence, où en est-on ? La procédure a-t-elle rempli toutes ses promesses ? Est-elle plébiscitée par le Collège de l’AMF ?
Dans son rapport annuel de 2015, publié le 5 mai 2015 et relatif au rapport d’activité 2014, les services de l’AMF ont mené à leur terme 46 contrôles visant les professionnels régulés. Au total, 9 transactions ont été homologuées par la Commission des sanctions en 2015. Depuis le mois de janvier 2016, 2 accords de composition administrative ont été homologués.
Le chemin est encore long avant que la procédure ne prenne autant de place qu’outre-Atlantique. Pour espérer s’en rapprocher, le projet de loi « Sapin II », relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique(8), prévoit d’étendre le champ de compétence de l’AMF, en lui permettant d’entrer en voie de composition administrative pour l’ensemble des manquements relevant de sa compétence (à l’exclusion toutefois des abus de marché). Reste à savoir si la loi, qui a été engagée sous la forme de la procédure accélérée, et qui a été adoptée en Conseil des Ministres, sera adoptée par les chambres parlementaires.
To be continued …
Aïssata N’DIAYE
(1) Loi n°2010-1249.
(2) Code Monétaire et Financier, Sous-section 4 bis, articles L621-14-1 et suivants, et articles R621-37-1 et suivants.
(3) Article 5 du règlement CE n°1/2003 du Conseil du 16 décembre 2002 relatif à la mise en œuvre de règles de concurrence.
(4) Articles 41-2 et 41-3 du Code de Procédure Pénale.
(5) Gendarme de la bourse américaine.
(6) Securities and Exchange Commission v. Citigroup Global Markets Inc., U.S. District Court for the Southern District of New York, No. 11-cv-7387.
(7) Article L.621-14-1 et R.621-37-2 du Code Monétaire et Financier.
(8) Projet de loi n°3623 enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale le 30 mars 2016, article 18.
