Un président ne devrait-il pas pouvoir être destitué … ?

        La proposition de résolution déposée par l’opposition, visant à destituer le président de la République François Hollande, vient d’être rejetée ce mercredi 23 novembre par le bureau de l’Assemblée nationale à 13 voix contre 8, celle-ci ayant été jugée irrecevable. Retour sur une courte épopée qui laissait présager une fin rapide, et ce dès son lancement.

Les propos du président, restitués par les journalistes Gérard Davet et Fabrice Lhomme dans le livre Un président ne devrait pas dire ça…[1], paru le 12 octobre dernier, ont suscité une vive émotion dans le monde politique, jusqu’aux ministères, mais également dans la société civile. François Hollande s’est en effet confié au cours de pas moins de soixante entretiens depuis le début de son mandat, tant sur sa fonction institutionnelle que sur sa vie privée.

Certaines confessions allant jusqu’à une potentielle violation du secret-défense, lesdits journalistes ayant eu accès à des documents confidentiels, mais également été conviés à assister à des conversations téléphoniques entre le président et ses homologues étrangers, tel Vladimir Poutine, une procédure de destitution a été engagée par l’opposition sur le fondement d’un manquement incompatible avec le maintien de François Hollande à la présidence de la République.

Après l’échec de la procédure de destitution engagée par les parlementaires, et l’ouverture d’une enquête par le parquet de Paris, le dernier mot reviendra-t-il au peuple au travers des urnes, ou le président prendra-t-il lui-même la décision de s’écarter du pouvoir ? La question reste entière à ce jour.

I- « Avec de l’audace, on peut tout entreprendre, on ne peut pas tout faire. » (Napoléon Bonaparte)

 

        De l’audace, il en a fallu aux 79 députés du parti Les Républicains (LR) pour déposer sur le bureau de l’Assemblée nationale, le 10 novembre dernier, une proposition de destitution du président de la République, François Hollande. Cette proposition a finalement été signée par 152 députés.

L’action, lancée par le député Pierre Lellouche, compte tenu des révélations du président dans le dernier livre des journalistes Gérard Davet et Fabrice Lhomme, Un président ne devrait pas dire ça …, a suscité de vives réactions et mis en exergue les imprudences dont a fait preuve le chef de l’État. Par ailleurs, un article publié dans Le Monde le 25 août 2016, titré « Le jour où Obama a laissé tomber Hollande », avait été illustré par un document confidentiel défense présentant le déroulé de l’intervention aérienne en Syrie à la fin du mois d’août 2013.

D’ailleurs, certains passages dudit livre évoquent explicitement une potentielle violation du secret-défense. Ainsi peut-on lire : « [ce] vendredi 30 août, il s’apprête à prendre le président Barack Obama au téléphone, à 18h05 très précisément. Ces derniers jours, l’état-major a rédigé, à son intention, une note ultraconfidentielle »[2]. Les auteurs vont jusqu’à préciser qu’il s’agit d’une « pièce d’histoire » qu’ils ont pu eux-mêmes consulter.

C’est ainsi que Christian Jacob, président du groupe LR à l’Assemblée nationale, a estimé que « le président de la République a manqué à ses responsabilités, vu ce qui est publié dans le livre sur les différentes opérations, des rançons, des cartes classées secret défense ». Il a d’ailleurs estimé que « [non], un président ne peut pas tout dire »[3].

Dans l’exposé des motifs accompagnant la proposition de résolution, Pierre Lellouche met en relief que « [pour] mesurer la gravité des « confessions » présidentielles ainsi révélées, il n’est pas inutile […] de garder à l’esprit l’extrême rigueur qu’impose notre [Droit], en cas de divulgation de secrets concernant la défense nationale pour toute autre personne[4] … qui ne serait pas président de la République »[5]. Il est vrai qu’en cas de détournement, de soustraction, de destruction, de reproduction, ou encore de divulgation d’un fichier ayant un caractère de secret de la défense nationale, la peine peut s’élever à pas moins de sept ans d’emprisonnement et 100 000 euros d’amende (article 413-10 du code pénal).

Néanmoins, malgré l’exposé des motifs présenté à l’appui de la proposition de résolution, l’aventure républicaine a pris rapidement fin, et ce compte tenu du labyrinthe que constitue la procédure de destitution. Cette initiative parlementaire rare est l’occasion de revenir sur une procédure oubliée de notre Constitution, qui, compte tenu notamment du fait majoritaire, semble inutilisable.

II- « Il faut une infinie patience pour attendre toujours ce qui n’arrive jamais. » (Pierre Dac)

 

        La patience, ce mot est un euphémisme lorsque l’on aborde la question de la destitution du président de la République. 7 ans, c’est le temps qu’il a fallu pour que soit adoptée la loi organique précisant les conditions d’engagement de la responsabilité du président[6] suite à la révision constitutionnelle du 23 février 2007[7] ; et ce, 12 ans après que le rapport Avril[8] ait avancé des propositions de rédaction.

Visant à établir un nouvel équilibre entre responsabilités politique et pénale, comme le préconisaient les travaux de la Commission Pierre Avril[9], la procédure reste néanmoins un véritable parcours du combattant. Il est vraisemblable que les députés LR se butent au premier obstacle tant la procédure de destitution reste extrêmement stricte. Comme l’a souligné Alain Anziani, sénateur de la Gironde, suite à la révision, « [assurément], la déception l’emporte »[10] face à cette procédure qui donne « l’impression d’un long chemin enfermé dans des délais stricts » [11]».

Désormais, aux termes de l’article 68 de la Constitution, complété par la loi organique du 24 novembre 2014, la procédure peut être engagée par un dixième des députés ou des sénateurs, et ce en cas de manquement du chef de l’État « à ses devoirs, manifestement incompatible, avec l’exercice de son mandat »[12]. Si les motifs ne sont pas clairement définis, le manquement doit être d’une gravité certaine, puisqu’il doit rendre incompatible la poursuite des fonctions, et ce de manière manifeste[13]. Il s’agit donc bien d’une responsabilité purement politique entre les mains des seuls parlementaires, et aucunement d’une responsabilité pénale.

À noter qu’il était à l’origine prévu qu’un parlementaire ne pouvait être signataire de plus d’une proposition au cours du même mandat présidentiel. Cette limitation supplémentaire visait initialement à éviter une instrumentalisation de la procédure par l’opposition à des fins purement partisanes. Néanmoins, les Sages ont estimé que cette restriction était d’une « ampleur telle qu’elle [méconnaissait] la portée » de la procédure de l’article 68 de la Constitution. Il faut dire que dans tous les cas, cette condition n’aurait pas constitué une difficulté supplémentaire, aucune procédure de destitution n’ayant été intentée durant le mandat présidentiel actuel. Par ailleurs, le mandat de François Hollande, du moins son premier, se terminant en mai prochain, la limitation de l’utilisation de cette procédure n’aurait pas eu d’effet pratique.

La proposition de résolution doit ensuite être transmise par le président de l’assemblée concernée à l’exécutif, c’est-à-dire au Premier ministre et au président de la République. Elle est examinée par l’assemblée, après vérification de la recevabilité de son bureau. Si elle est recevable, elle est alors envoyée pour examen à la commission compétente en matière de lois constitutionnelles.

C’est finalement à ce stade que la procédure de destitution s’est heurtée le 23 novembre dernier. En effet, aux termes de l’article 2 de la loi organique du 24 novembre 2014, « [si] le Bureau constate que ces conditions ne sont pas réunies, la proposition de résolution ne peut être mise en discussion ». Or, par 13 voix contre 8, ce dernier a estimé la proposition de résolution irrecevable.

C’est pourtant à ce stade que les choses se seraient encore davantage complexifiées, puisque le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 19 novembre 2014, a estimé que la commission n’a ni l’obligation d’examiner la proposition de résolution, ni celle de la rejeter ou de l’adopter.

Si la proposition est par chance rejetée ou adoptée, elle est inscrite à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale ou du Sénat, sous réserve qu’elle respecte les conditions prévues à l’article 48 de la Constitution, ainsi qu’à l’article 2 de la loi organique du 24 novembre 2014. Si elle ne respecte pas ces conditions, la proposition devient caduque. Cette inscription, qui n’est même pas de droit[14], intervient au plus tard le treizième jour suivant les conclusions de la commission, et soumise au vote le quinzième jour au plus tard.

C’est en réalité à ce stade que risque de se terminer la course à la destitution de François Hollande. La prochaine niche parlementaire pour l’opposition semble ne pas pouvoir intervenir avant le 8 décembre. Or, le délai étant de treize jours, si la commission compétente en matière de lois constitutionnelles se prononce avant le 25 novembre, la proposition risque de devenir caduque, faute d’avoir été inscrite à l’ordre du jour. L’autre chance serait que le texte soit mis à l’ordre du jour en conférence des présidents, ce qui apparaîtrait miraculeux.

La proposition doit être finalement adoptée par les deux assemblées[15] à la majorité des deux-tiers des membres, sachant que seuls les votes favorables sont comptabilisés[16]. Dans le cas contraire, la procédure est terminée. En revanche, si malgré les obstacles, la proposition est adoptée, le bureau de la Haute Cour se réunit.

La procédure est donc insérée dans des délais extrêmement contraignants, et ce afin d’« éviter que s’éternise cette situation jugée comme perturbant le fonctionnement normal des institutions quand bien même le président reste toujours en fonction »[17].  Arriver à réunir le Parlement en Haute Cour apparaît donc déjà comme un exploit compte tenu du carcan qui entoure cette procédure exceptionnelle.

III- « L’impartialité en politique est impossible parce que l’homme impartial aurait immédiatement contre lui tous les partis, y compris celui auquel il appartient. » (Gustave Le Bon)

 

        La destitution du président de la République doit alors être prononcée par la Haute Cour, « Cour » qui n’en a que le nom. Son bureau est en effet composé de 11 sénateurs, 11 députés, et présidé par le président de l’Assemblée nationale. De même, une commission est chargée de recueillir toutes les informations nécessaires, notamment par des contrôles sur pièces et sur place, des auditions sous serment, ou encore des demandes d’enquêtes à la Cour des comptes. Elle est, quant à elle, composée de six vice-présidents de de l’Assemblée nationale et six vice-présidents du Sénat.

En d’autres termes, la procédure est entièrement entre les mains des parlementaires, et ne peut présenter, dès lors, qu’un caractère éminemment politique. C’est d’ailleurs ce qui ressort explicitement de la décision du Conseil constitutionnel du 19 novembre 2014 qui a estimé que la Haute Cour « ne constitue pas une juridiction chargée de juger le président de la République pour des infractions commises par lui en cette qualité, mais une assemblée parlementaire ».

Certains éléments témoignent tout de même d’une certaine transparence. Un rapport, rendu public, est élaboré sous quinze jours à compter de l’adoption de la résolution. Se déroulent, par la suite, des débats publics pendant lesquels le principe du contradictoire doit être respecté, donnant le droit au président accusé de se faire assister ou représenter. Il y a ainsi une résurgence de judiciarisation, et ce malgré le fait que la révision constitutionnelle ait justement clarifié la distinction entre responsabilité pénale et politique.

Toutefois, comme le relevait F. Savonitto, « ces mesures n’ont pas pour but de se mettre en conformité avec le droit de la CEDH, la Haute Cour ne relevant pas du champ d’application de l’article 6 »[18]. En effet, la Cour européenne des droits de l’Homme a clairement estimé, dans son arrêt Paksas contre Lituanie rendu le 6 janvier 2011, que la procédure de destitution ne constitue ni « une contestation sur les droits et obligations de caractère civil », ni « une accusation en matière pénale »[19]. Il s’agirait donc simplement de permettre au président de se défendre devant les parlementaires composant la Haute Cour.

Par ailleurs, cette procédure témoigne d’une certaine rupture dans la conception traditionnelle de la séparation des pouvoirs. Le président, s’il le désire, peut se défendre devant la Haute Cour, c’est-à-dire devant les parlementaires. Un tel débat apparaît assez innovant dans la mesure où la tradition veut que le président ne puisse pas se rendre dans l’hémicycle au cours de son mandat afin de respecter la séparation des pouvoirs. De même, si la révision du 23 juillet 2008 a introduit la possibilité pour le président de la République de s’exprimer devant le Parlement réuni en Congrès à Versailles, le débat ne peut avoir lieu qu’en dehors de sa présence[20]. Il dispose donc du dernier mot.

Les délais sont encore draconiens à ce stade, puisque la Haute Cour doit statuer sous un mois suivant l’adoption de la résolution par les deux assemblées, à peine d’être dessaisie. Si elle vote, à bulletins secrets[21], la destitution à la majorité des deux-tiers de ses membres[22], celle-ci a un effet immédiat, et entraîne la vacance de la présidence de la République conformément à l’article 7 de la Constitution qui est assurée par le président du Sénat.

Autant dire que compte tenu du fait majoritaire, il apparaît difficile, voire impossible, que la Haute Cour se prononce un jour en faveur de la destitution d’un président de la République, sauf manquement d’une gravité extrême faisant consensus dans la classe politique.

Par ailleurs, le règlement de la Haute Cour n’a pas encore été adopté, puisqu’il faut attendre que celle-ci se réunisse dans le cadre d’une première affaire. Pas sûr que cela soit un jour nécessaire.

IV- « Le peuple français est toujours dans la posture de pouvoir renverser un gouvernement. » (Max Gallo)

 

         Si la révision du 23 février 2007 avait vocation à établir un équilibre entre deux « préoccupations essentielles l’une et l’autre, et cependant antinomiques : comment, d’un côté, éviter aux responsables d’un pouvoir exécutif d’être l’objet d’attaques judiciaires incessantes, qui mettraient en péril l’exercice de leurs fonctions au service de la collectivité ? Comment, d’un autre côté, éviter qu’ils puissent bénéficier d’une impunité, de fait ou de droit, finalement tolérable dans son principe et insupportable aux citoyens que le harcèlement judiciaire ? ».

Il semble, pour autant, que la procédure de destitution ait vocation à rester théorique. Cette difficulté tient tant aux difficultés de la procédure elle-même qu’au fait majoritaire qui semble pouvoir bloquer la procédure à tout moment, et notamment s’agissant de l’inscription à l’ordre du jour de la proposition dans les délais impartis.

Pierre Avril avait d’ailleurs estimé, en ce sens, que le mécanisme de l’article 68 constitue exclusivement une « soupape de sûreté »[23] visant à offrir une issue à une situation politique devenue intenable. Il semble, dès lors, que la nouvelle procédure de destitution politique du président ne bouleverse pas fondamentalement l’équilibre des pouvoirs, même si la destitution par les parlementaires apparaît symboliquement comme une remise en cause de l’esprit gaulliste de la Constitution.

Compte tenu de la quasi-impossibilité de faire aboutir cette procédure de destitution, comme l’a montré le vote du bureau de l’Assemblée nationale le 23 novembre dernier, certains membres du parti LR[24], avaient déjà estimé que le pouvoir de destituer le président revenait au peuple, refusant alors de signer la proposition de destitution. À noter que, dans tous les cas, la destitution du président de la République n’empêche nullement sa réélection. En effet, le chef de l’État déchu peut se porter « candidat à sa propre succession, puisque rien ne l’interdit ». Or, « [en] briguant un autre mandat, le président sortant demande au peuple de se faire juge d’appel de la décision de la Haute Cour »[25]. Destitué par les parlementaires, il y aurait alors lieu de penser que le président réélu n’hésiterait pas à dissoudre l’Assemblée nationale sur le fondement de l’article 12 de la Constitution.

C’est donc toujours le peuple in fine qui a le dernier mot, fidèle à la tradition de la Vème République.

Rendez-vous le 7 mai 2017.

 

Laure MENA

 

Pour en savoir + :

• Dossier Sénat, « Le Sénat, Haute Cour de Justice sous la IIIème République » : https://www.senat.fr/evenement/archives/D40/intro1.html
• Parallèle avec le Brésil: Erika Vieira Sang, Carolina Maria Matos Vieira, « La procédure de destitution de la présidente Dilma Rousseff : coup de l’opposition ou du gouvernement ? », Le Petit Juriste, 18 août 2016 : https://www.lepetitjuriste.fr/droit-constitutionnel/procedure-de-destitution-de-presidente-dilma-rousseff-coup-de-lopposition-gouvernement/

 

[1] Gérard Davet et Fabrice Lhomme, Un président ne devrait pas dire ça …, Broché, Editions Stock, 12 octobre 2016.

[2] Gérard Davet et Fabrice Lhomme, Un président ne devrait pas dire ça …, Broché, Editions Stock, 12 octobre 2016, p. 876.

[3] http://www.marianne.net/droite-propose-assemblee-destitution-hollande-100247835.html.

[4] Voir notamment articles 413-9 et suivants du code pénal : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?cidTexte=LEGITEXT000006070719&idArticle=LEGIARTI000006418400

[5] Voir proposition sur le site du député Pierre Lellouche : http://www.pierre-lellouche.fr/ma-proposition-de-resolution-visant-a-la-destitution-de-francois-hollande-aux-termes-de-larticle-68-de-la-constitution/.

[6] Loi organique n° 2014-1392 du 24 novembre 2014 portant application de l’article 68 de la Constitution.

[7] Loi constitutionnelle n° 2007-238 du 23 février 2007 portant modification du titre IX de la Constitution.

[8] « Rapport de la Commission de réflexion sur le statut pénal du Président de la République » remis au président de la République par le Comité présidé par Pierre Avril, décembre 2002.

[8] CC, n° 2014-703 DC, 19 novembre 2014, Loi organique portant application de l’article 68 de la Constitution.

[9] « Rapport de la Commission de réflexion sur le statut pénal du Président de la République » remis au président de la République par le Comité présidé par Pierre Avril, décembre 2002.

[10] Florian Savonitto, « Un président enfin responsable politiquement. Enfin presque… », Constitutions 2014 p.450.

[11] A. Anziani, Séance du Sénat, 21 octobre 2014.

[12] Article 68 (version antérieure à la révision du 24 février 2007) : « Le Président de la République n’est responsable des actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions qu’en cas de haute trahison ».

[13] Ce qui renvoie à la technique juridictionnelle du contrôle de l’erreur manifeste.

[14] CC, n° 2014-703 DC, 19 novembre 2014, Loi organique portant application de l’article 68 de la Constitution.

[15] Sachant qu’elle est inscrite à l’ordre du jour de droit dans la seconde assemblée au plus tard le treizième jour suivant sa transmission par la première assemblée, le vote se déroulant au plus tard le quinzième jour.

[16] Article 68 alinéa 4 de la Constitution.

[17] Florian Savonitto, « Un président enfin responsable politiquement. Enfin presque… », Constitutions 2014 p.450.

[18] Op. cit. Savonitto.

[19] Cour EDH, n° 34932/04, Grande Chambre, 6 janvier 2011, Paksas c/ Lituanie.

[20] Article 18 alinéa 2 : « Il peut prendre la parole devant le Parlement réuni à cet effet en Congrès. Sa déclaration peut donner lieu, hors sa présence, à un débat qui ne fait l’objet d’aucun vote ».

[21] Article 68 alinéa 3 de la Constitution.

[22] Seuls sont comptabilisés les votes favorables à la destitution (article 68 alinéa 4 de la Constitution).

[23] Rapport de la Commission de réflexion sur le statut pénal du Président de la République » remis au président de la République par le Comité présidé par Pierre Avril, décembre 2002.

[24] Bruno Le Maire notamment estimant que c’est « au peuple de destituer » : Questions d’info (LCP-France Info-Le Monde-AFP).

[25] Daniel Thomé in La Constitution de la République française, Editions Economica, 2009.