Politique Agricole Commune : un verdissement en demi-teinte

Le 26 juin 2013, les institutions européennes se sont accordées sur les règles de la PAC 2014 – 2020.

Quatre textes de compromis ont été adoptés avec comme fil directeur le verdissement de l’agriculture. Ils laissent aux Etats membres une plus large autonomie qu’auparavant. Ces nouvelles règles, applicables depuis le 1er janvier 2014, à l’exception de la nouvelle structure des paiements directs (« verts ») qui se fera à partir de 2015, tiennent-elles leurs promesses ?

Introduction

La PAC, créée en 1957, repose sur 5 objectifs dont le principal est l’autosuffisance alimentaire de l’Europe. Les mécanismes en place jusqu’en 2013 sont devenus obsolètes pour des raisons économiques (mécanismes de protection, accord agricole de l’Uruguay Round), et environnementales (pollution, changement climatique). Les méthodes intensives de production sont pointées du doigt : l’utilisation croissante d’intrants détruit progressivement les outils naturels de production agricole. Aujourd’hui 90% de l’activité biologique des sols européens a été détruite, entre 50 et 80 % de la pollution des eaux en Europe par les nitrates vient de l’agriculture. De plus, l’agriculture représente 14 % des émissions mondiales de GES[1]. Ces constats ont contraint l’agriculture européenne à évoluer.

Bien que le contexte mondial se tourne vers les préoccupations climatiques, le verdissement de la PAC est-il ambitieux ?

I – Un verdissement ascensionnel

La nécessité d’intégrer des exigences environnementales au sein de la PAC est apparue avec la Réforme Mac Sharry (1992). Ce verdissement se fit dans le contexte de l’Uruguay Round. Cycle de négociations commerciales internationales, son champ d’application inclut pour la première fois les échanges de produits agricoles. La Réforme pose ainsi un programme de Mesures Agro-Environnementales (MAE) reposant sur trois types d’aides relatives aux méthodes de production, à la promotion des exploitations éco-compatibles, et à l’entretien des terres en jachères. En pratique, elles n’ont pas attiré les agriculteurs car les aides versées étaient faiblement incitatives.

En 1999, une réorientation de la PAC fut décidée dans la perspective des négociations dans le cadre du cycle de Doha. Cette réforme s’est traduite par la mise en place d’un soutien direct au revenu des agriculteurs, partiellement découplé de la production. L’éco-conditionnalité est également introduite, mais dans des termes larges et avec un caractère non contraignant. En effet l’article 3 du règlement 1259/1999 affirme que les États membres fixent « les mesures environnementales qu’ils considèrent appropriées ».

A partir de la Réforme Fischler de 2003, découplage, conditionnalité, et modulation sont les 3 principes sur lesquels repose la PAC. Le découplage vise à rompre avec la spirale productiviste d’antan, et à diminuer la pression sur l’environnement. Ce découplage passe par l’instauration d’un Droit à Paiement Unique (DPU) qui consiste en une somme forfaitaire versée annuellement. L’éco-conditionnalité devient obligatoire, au travers du règlement n°1782/2003. La modulation se traduit, quant à elle, par l’application d’un taux de dégressivité au montant des aides annuelles. Ce taux permet le transfert des sommes plus importantes vers le pilier Développement rural et ainsi financer le FEADER. Au sortir de l’ajustement de 2009, la modulation augmente encore.

La PAC repose sur 2 piliers[2]. Le 1^er est une politique de soutien au marché et aux revenus. Il comprend les aides provenant du Fonds européen agricole de la garantie (FEAGA) et répondant aux objectifs initiaux de la PAC. Le 2^nd pilier, Développement rural, comprend les aides provenant du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER). Il se compose de 4 axes : améliorer la compétitivité des secteurs agricoles et forestiers, améliorer l’environnement et l’espace rural, améliorer la qualité de vie en milieu rural et diversifier l’économie rurale, soutenir des actions de développement local via la méthode Leader (Liaison entre actions de développement de l’économie rurale).

 

II – Un verdissement illusoire

Au sein du 2^nd pilier, les fonds demeurent minoritairement affectés à l’environnement.

La Réforme actuelle (2014-2020) souhaite conditionner le versement de 30 % des aides directes (77 milliards d’euros) au respect de trois conditions :

• maintenir des prairies permanentes
• pratiquer trois cultures distinctes pour diversifier les cultures et favoriser les rotations
• mettre en place 7 % de SIE dans les exploitations

Ces propositions sont néanmoins timides. La diversification des cultures est d’ores et déjà pratiquée par les agriculteurs et concernerait seulement 2 % de la Surface Agricole Utile européenne (SAU). Les Surfaces d’Intérêts écologiques (SIE) conduiraient dans certains cas à la mise en jachère de terrains ne présentant pas naturellement de SIE. 3 % des surfaces éligibles au verdissement seront sorties de la production, diminuant la portée de la réforme.

Les mesures ont des effets discutables. La pratique de la diversification des cultures prônée par la réforme est déjà répandue auprès des agriculteurs. Non viable, la monoculture est de plus interdite dans la plupart des EM. Enfin, cette mesure est défavorable aux petits exploitants alors qu’elle ne nécessite pas ou peu d’adaptation pour les grandes agricultures. En conséquence, les bénéfices tant environnementaux qu’économiques, seront moindres par rapport aux objectifs poursuivis (amélioration de la résilience des sols et des écosystèmes).

Ensuite, les prairies permanentes déclarées à partir de 2014 devront être maintenues. Leur définition pose de nombreux problèmes.

Tout d’abord, la nouvelle définition n’intègre plus l’ensemble des surfaces pâturées. Donc, des prairies semi-naturelles par exemple, c’est-à-dire des réservoirs de carbone, ne seront plus éligibles aux paiements directs. Avec cette mesure, la CE contribue à diminuer les surfaces de rétention du carbone des sols ainsi que les surfaces de préservation des habitats herbeux.

Enfin, la préservation de surfaces d’intérêt écologique impose aux agriculteurs de consacrer 7% de leur SAU (d’ici à 2018) a des éléments non productifs (jachères, bosquets, haies…).

Ces 7% représentent un espace trop important pour les plus petites exploitations. Ainsi, de multiples risques sont à dénombrer, tels que :

• L’intensification de la production des terres les plus fertiles au profit de l’abandon des moins productives
• La baisse importante de la production agricole conduisant à l’augmentation du prix des denrées agricoles.

La CE n’a fait aucune concession sur le seuil de 7 %, la mise en place des SIE ne devrait plus concerner les exploitations sans fertilisation azotée. En outre, les surfaces exemptées de la mise en œuvre des critères de verdissement pourraient être élargies aux exploitations agricoles dotées d’une certification environnementale (Natura 2000, forêt d’exploitation, mesure agro-environnementale).

Enfin, au lieu d’une aide uniforme par hectare, qui incite à l’agrandissement des exploitations, les Etats auront le droit de percevoir une surdotation sur les premiers hectares cultivés dans la limite de la surface moyenne des exploitations (52 ha en France)[3]. Le verdissement de la PAC est donc en demi-teinte. Jugé contraignant par les syndicats agricoles, laxistes par les organisations environnementales, il est largement contesté et insatisfaisant.

Bien que des mesures coercitives aient été adoptées[4], le verdissement de la PAC ne tient pas compte d’un renforcement de l’exigence environnementale, mais d’une somme de contraintes externes et internes qui l’ont conduit à plus de rationalité et notamment budgétaire. Aujourd’hui, le budget de cette PAC réputée plus verte représente 37% du budget de l’Union.

Alexandra DAVASE