Libéralité et personnes publiques, un couple qui ne fait pas bon ménage

Définie par le Code civil comme « l’acte par lequel une personne dispose à titre gratuit de tout ou partie de ses biens ou de ses droits au profit d’une autre personne » [1], la libéralité suppose l’octroi d’un avantage avec ou sans contrepartie. Ceci est la marque d’un  déplacement de valeur du patrimoine du disposant vers le patrimoine du gratifié [2].

Cette notion civiliste est toutefois problématique lorsqu’il s’agit des personnes publiques : peuvent-elles en consentir ? à qui ? sous quelles conditions ? La jurisprudence française s’en est très tôt emparée de ces interrogations pour affirmer une réponse claire qui par la suite sera nuancée.

Une interdiction d’origine prétorienne

L’interdiction pour les personnes publiques de consentir des libéralités est un principe amené par la jurisprudence administrative il y a déjà plus d’un siècle. En effet, cette interdiction faite aux personnes publiques de disposer à titre gratuit a été formulée pour la première fois dans un arrêt de principe Compagnie des chemins de fer du nord et de l’est, rendu par le Conseil d’Etat, le 17 mars 1893.

Ce principe, réaffirmé et complété par la juridiction suprême de l’ordre administratif [3], implique que  les biens publics relevant du domaine privé – ceux du domaine public étant inaliénables – ne peuvent pas être cédés à vil prix, c’est-à-dire pour un prix inférieur à leur valeur réelle. Ceci interdit notamment les cessions gratuites ou « à l’euro symbolique ». Le but principal de cette interdiction était d’éviter que le patrimoine public soit bradé.

Une interdiction à valeur constitutionnelle

Par la suite, le Conseil constitutionnel a inclus ce principe dans le bloc de constitutionnalité. Ainsi,  la décision du 26 juin 1986 relative aux privatisations énonce en son considérant 58 que « la Constitution s’oppose à ce que des biens ou des entreprises faisant partie de patrimoines publics soient cédés à des personnes poursuivant des fins d’intérêt privé pour des prix inférieurs à leur valeur ».

Le Conseil relève que cette règle repose sur deux fondements : le principe d’égalité – au demeurant, invoqué par les députés auteurs de la saisine – dans les articles 2 et 17 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen relatives au droit de propriété et à la protection qui lui est due. Enfin, « cette protection ne concerne pas seulement la propriété privée des particuliers mais aussi, à un titre égal, la propriété de l’État et des autres personnes publiques ». Cette position a pu être également confirmée lors d’un contrôle a posteriori effectué par le Conseil constitutionnel dans une décision du 17 décembre 2010.

Ainsi, cette solution est intéressante car elle s’inscrit dans la continuité de la jurisprudence administrative, illustrant, de ce fait, « le dialogue des juges ».

L’arrêt Chambre de Commerce et d’Industrie de Montpellier, une mise en oeuvre de l’interdiction

Bien que la jurisprudence en matière de libéralités et personnes publiques ne soit pas très abondante,  le Conseil d’Etat a pu approfondir sa jurisprudence en la matière, notamment en mettant en œuvre cette interdiction faite aux personnes publiques.          

Dans un arrêt Chambre de Commerce et d’Industrie de Montpellier,  rendu le 22 juin 2012, le Conseil a pu affirmer « qu’en vertu de l’interdiction faite aux personnes publiques de consentir des libéralités, un contrat administratif ne peut légalement prévoir une indemnité de résiliation ou de non-renouvellement qui serait, au détriment de la personne publique, manifestement disproportionnée au montant du préjudice subi par le cocontractant du fait de cette résiliation ou de ce non-renouvellement ».

En l’espèce, a été considéré comme manifestement disproportionnée, une indemnité à verser par la personne publique, dans le cadre d’une convention de mise à disposition de six sapeurs-pompiers, en cas de non renouvellement, qui correspondait à cinq fois le montant forfaitaire annuel prévu par le contrat, c’est-à-dire les recettes perçues par la personne publique si l’exécution de la convention s’était poursuivie, sans qu’en soient notamment décomptées les charges afférentes à cette exécution.

L’intérêt général, une nuance à l’interdiction

L’intérêt général est le seul élément amené par la jurisprudence qui, aujourd’hui, permet de nuancer l’interdiction pour les personnes publiques de concéder à une personne privée des libéralités. En effet, dans le fameux arrêt Commune de Fougerolles rendu le 3 novembre 1997, le Conseil d’Etat admet une exception au principe d’incessibilité à vil prix.

Examiner l’acte par lequel une commune cherche à vendre un terrain de son domaine privé à une entreprise moyennant le franc symbolique, la juridiction affirme qu’une cession d’un bien par une personne publique à une personne privée pour un prix inférieur à sa valeur est admise s’il est possible de prouver l’existence d’un intérêt général ainsi que de contreparties suffisantes comme la création de quelques emplois.

Par contre, la cession d’un bien communal à un prix inférieur de 30% par rapport à l’estimation de sa valeur et qui n’est pas assortie de contrepartie est illégale, suivant un arrêt Commune de Courtenay rendu par le Conseil d’Etat le 25 septembre 2009.

Mais dans un arrêt Commune de Mer, rendu le même jour, le Conseil d’Etat adopte le même raisonnement pour les associations que pour les entreprises. A été ainsi admis la cession d’un bien immobilier en dessous de sa valeur à deux associations, considérant que l’opération présentait un intérêt communal,  ces associations favorisant l’insertion des personnes étrangères dans la commune.

La démarche du contrôle exercé par le juge a été ensuite précisé dans un arrêt Commune de Châtillon-sur-Seine, rendu le 14 octobre 2015. Ainsi, après avoir établi les motifs d’intérêt général, le juge doit « identifier, au vu des éléments qui lui sont fournis, les contreparties que comporte la cession », puis s’assurer « de leur effectivité » « en tenant compte de la nature des contreparties et, le cas échéant, des obligations mises à la charge des cessionnaires », avant d’estimer « leur caractère suffisant par une appréciation souveraine ».

Une exception à l’interdiction débattue

Pour autant, d’après le Conseil constitutionnel, cette interdiction ne s’applique pas lorsque la personne bénéficiaire de la cession du bien immeuble public est une personne publique. La constitutionnalité de la cession de biens publics entre personnes publiques à des prix inférieurs à leur valeur a été expressément formulée dans la décision Loi relative à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports rendu le 3 décembre 2009.

Cette décision est toutefois en discordance avec celle du Conseil d’Etat qui, dans un arrêt Commune de Bourisp, rendu le 28 février 2007, soumet même les cessions entre personnes publiques aux respects des critères du motif d’intérêt général et de la contrepartie pour que la libéralité soit légale. Dans cet arrêt est considéré comme suffisamment motivé un arrêt de la cour administrative d’appel de Bordeaux qui avait déclaré illégale la cession intervenue entre deux communes à un prix inférieur aux estimations du service des domaines, d’une portion du domaine forestier appartenant au domaine privé de la commune. Bien que des contreparties avaient été consentis – notamment l’octroi par la commune bénéficiaire d’un droit de pacage des terres au profit des éleveurs des communes cédante, la cession était illégale en raison de l’absence d’intérêt à la cession car le cédant devait supporter des impôts fonciers excessifs par rapport à son budget.

Le principe d’interdiction des libéralités et la loi

La loi encadre la mise en oeuvre de ce principe à deux stades. Le Code général des collectivités territoriales (CGCT) définit tout d’abord la compétence et les régimes d’aides existants. Ainsi,  relève de la compétence de la commune l’attribution d’aides à l’immobilier d’entreprise en application de l’article L. 1511-3 du CGCT. De même, les communes, départements et régions disposent toutes les trois de la compétence pour octroyer des garanties d’emprunt suivant les articles L. 2251-1, L. 3231-4 et L. 4253-1 du CGCT. Enfin, la région dispose désormais d’une compétence exclusive pour attribuer des aides aux entreprises en difficulté selon l’article L. 4211-1 du CGCT.

De plus, elle définit des exceptions à ce principe. L’Etat peut d’abord vendre des terrains à un prix inférieur à leur valeur lorsqu’ils sont destinés à la réalisation de programme de construction de logement comportant en partie au moins des logements sociaux.  Le CGPPP permet également à l’Etat de céder gratuitement des terrains de son domaine privé aux communes pour y édifier des monuments aux morts [5]. Enfin, il peut y avoir cessions gratuites pour certains biens meubles de l’Etat, notamment les matériels informatiques inutilisés et dont la valeur unitaire est inférieur à 300 euros [6].

En cas de libéralités illégales, indépendamment de la question des recours éventuels et de l’annulation du contrat qui reste ouverte tout comme de l’indemnisation des éventuels concurrents évincés, la personne publique pourra obtenir réparation au titre de la responsabilité contractuelle en cas de manquements aux obligations contractuelles par le bénéficiaire (CE, 277562, 7 juin 2006, Asselin). De la même manière, une attention spécifique doit être apportée au respect de la règlementation des aides d’état.

Dimitri KERNEL
Master 2 Droit Public Fondamental à l’Université Jean Moulin (Lyon III)

[1] Art. 893 du Code civil
[2] Lexique des termes juridiques 2015-2016, p 626, Dalloz
[3] En matière d’indemnisation : CE Sect., 79962, 19 mai 1971, Mergui ou de transaction : CE Ass., 249 153, 6 décembre 2002, Syndicat intercommunal du district de l’Hay-les-Roses
[4] Art. L. 3211-7 du CG3P
[5] Art. L. 3212-1 du CG3P
[6] Art. L. 3212- 2 et L. 3212-3 du CG3P