L’élu local : responsable et coupable ?

Bien qu’il ait longtemps bénéficié d’un privilège de juridiction, l’élu local voit sa responsabilité engagée depuis 1993. Dès lors, la qualité de maire n’est plus un obstacle à sa condamnation. Comme tous les agents publics, tout fait commis durant ou hors de ses fonctions peut engager sa responsabilité.

Si la faute de service engage la responsabilité de la collectivité, il existe une tendance au renforcement de la responsabilité pénale des élus locaux. Celle-ci va au-delà de leur responsabilité politique. Perpignan, Levallois-Perret, Mantes-la-Jolie, Dieppe, Istre, etc. Nombreuses sont les communes qui ont vu leurs élus condamnés.

En effet, le code pénal prévoit plusieurs infractions pour des faits commis dans l’exercice de leurs fonctions. Elles vont de la mise en danger délibérée d’autrui à l’usage de faux, en passant par la corruption et le trafic d’influence.

Cependant, au regard de la nature des fonctions, la réelle culpabilité de l’élu interroge. A première vue, la responsabilité pénale de l’élu est assez sévère puisqu’elle ne prend pas en considération sa culpabilité. Cependant, en y regardant de plus près, elle tend à s’atténuer depuis quelques années.

La sévérité de la responsabilité pénale de l’élu local

Tous les faits infractionnels survenus à l’occasion du fonctionnement de sa commune, intentionnels ou non, sont susceptibles d’engager la responsabilité de l’élu.

La responsabilité pour actes intentionnels

De nombreux textes prévoient la responsabilité de l’élu local. Sa qualité constitue d’ailleurs parfois une circonstance aggravante. En effet, il peut être auteur d’abus d’autorité à l’encontre de l’administration ou des particuliers. Ainsi, il peut prendre des mesures qui compromettent l’exécution d’une loi.

Ensuite, les articles L432-10 et suivants du code pénal envisagent les manquements au devoir de probité comme les faits de concussion, de corruption et de trafic d’influence, de prise illégale d’intérêt, d’usage et faux, et le délit de favoritisme. Les élus doivent être extrêmement vigilants dans l’exercice de leurs mandats et la prise de décision. En effet, la bonne foi ne suffit pas à exclure la caractérisation d’une infraction. Pour le juge, certaines fonctions n’admettent pas l’ignorance. Pour ce genre de délits, l’intention peut être déduite d’un manquement que l’élu n’a pas pu ignorer.

Dès lors, la Cour de cassation a souvent estimé que « la seule constatation de la violation, en connaissance de cause, d’une prescription légale ou réglementaire, implique de la part de son auteur, l’intention coupable exigée par [le] code pénal » (Cour de cassation, 14 janvier 2004, n°03-83396). De la même façon, pour la prise illégale d’intérêt, le juge ne s’attarde pas à rechercher l’enrichissement personnel. Ce qui compte est que l’auteur du délit a accompli sciemment l’élément matériel le caractérisant. Comme l’a rappelé la Cour de cassation, au sein d’un arrêt du 22 octobre 2007, il peut s’agir des cas de subventions accordées à des associations présidées par des élus.

Si l’engagement de la responsabilité de l’élu ne parait pas toujours évident, au regard de sa méconnaissance, certains sont encore plus sceptiques lorsqu’elle intervient pour des faits non intentionnels.

La responsabilité pénale pour actes non intentionnels

La loi n° 96-393 du 13 mai 1996 relative à la responsabilité pénale pour des faits d’imprudence ou de négligence a modifié le code général des collectivités territoriales. En effet, celui-ci définit la responsabilité de l’élu pour « faits non intentionnels commis dans l’exercice de ses fonctions ». Elle tient compte des « diligences normales compte tenu de ses compétences, du pouvoir et des moyens » de l’élu au regard de ses missions. Il peut s’agir d’une violation manifeste d’une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi.

De la même façon, la loi du 10 juillet 2000  précise la notion de délit non intentionnel en exigeant une « faute caractérisée » liée au dommage qui expose autrui à un risque d’une particulière gravité. Pour ce faire, la Cour de cassation examine le degré de connaissance du risque de l’élu (Cour de cassation, 22 janvier 2008, n°07-83877). Le juge pénal, lui, analyse le degré de gravité de la faute. C’est son lien avec le dommage qui n’est pas toujours facile à trouver.

Dans les faits, il est rare que le juge retienne ce type de responsabilité. Ainsi, selon l’Observatoire des risques de la vie territoriale et associative, entre 2001 et 2019, seuls trente-trois élus ont été condamnés pour atteintes involontaires à la vie, à l’intégrité physique, et à la sécurité d’autrui.

Au regard de ces chiffres, l’élu local non-coupable, n’apparait finalement pas si responsable que cela.

L’atténuation de la responsabilité pénale de l’élu local

L’encadrement législatif de ses missions, et son droit à la protection fonctionnelle, atténuent la responsabilité de l’élu local.

Une responsabilité encadrée par la loi

L’élu ne peut être condamné « pour des faits non intentionnels commis dans l’exercice de ses fonctions que si il est établi qu’il n’a pas accompli les diligences normales compte tenu de ses compétences, du pouvoir et des moyens dont il disposait ainsi que des difficultés propres aux missions que la loi lui confie ».

L’utilisation de la conjonction « que » indique qu’en dehors de ces cas, le maire ne sera pas responsable. Par ailleurs, le juge devra obligatoirement tenir compte de ses compétences et de ses moyens qui lui sont alloués. Il devra statuer en fonction de son pouvoir et des difficultés propres aux missions que la loi lui confie. Ce point nécessite également une attention particulière puisqu’il entend que ses missions ne peuvent que relever de la loi. Dès lors, les limites posées par la loi conditionnent la responsabilité de l’élu.

Le droit à la protection fonctionnelle de l’élu local complète l’atténuation de sa responsabilité.

La protection fonctionnelle de l’élu local

Les élus bénéficient d’une mesure de « protection fonctionnelle » pour ses faits commis dans l’exercice de leurs fonctions. Celle-ci est un droit de l’élu qui impose à sa collectivité de prendre en charge les frais de sa défense. L’assemblée délibérante l’accorde sur demande.

En raison du principe de personnalité des peines, elle n’intervient pas dans les cas de fautes détachables du service. Il s’agit des fautes personnelles qui présentent une particulière gravité. Il convient tout de même de souligner qu’en 2015, le Conseil d’Etat a estimé que « ni la qualification retenue par le juge pénal ni le caractère intentionnel des faits retenus contre l’intéressé ne suffisent […] à regarder une faute comme étant détachable des fonctions, et justifiant […] que le bénéfice du droit à la protection fonctionnelle soit refusé ».