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Un acte de terrorisme, par sa violence et son inhumanité, va toucher la communauté internationale dans son ensemble.
L’exemple flagrant a été celui de la « tuerie de Toulouse », perpétrée en mars 2012, qui a conduit les médias et les gouvernements du monde entier à condamner cet acte, mais qui a également démontré un élan de solidarité et la compassion des sociétés civiles à l’égard des victimes et de leur famille.
Cet acte n’est malheureusement pas isolé. Ces dernières années, et notamment depuis les attentats du 11 septembre 2001 à New-York, il y a eu une recrudescence des actes de terrorisme, ou tout du moins une inflation médiatique.
L’Union européenne a ainsi été touchée à plusieurs reprises, que ce soit lors des attentats de Madrid (2004) ou Londres (2005), et a fait du 11 mars la journée européenne en hommage aux victimes du terrorisme.
Cependant, le terrorisme n’est pas un fait nouveau et existe depuis des siècles, voire pour certains historiens depuis le début du monde. Mais, il a pris au cours de l’Histoire des formes variées. De plus, sa diversité géographique l’a rendu difficile à cerner.
En France, le terme « terrorisme » a été inscrit pour la première fois dans le dictionnaire de l’Académie française en 1798, pour désigner un mode de gouvernement.
Ainsi, le terrorisme va aussi être une source de manipulation et rester l’un des sujets les plus controversés mais centraux des politiques. Comme le disait Adolf Hitler, « le terrorisme est la meilleure arme politique, puisque rien ne fait réagir davantage les gens que la peur d’une mort soudaine ».
Néanmoins, la notion même de « terrorisme » est débattue. En effet, les États n’ont jamais réussi à s’entendre sur une définition universelle du terrorisme, et ce qui peut relever de terrorisme dans un État peut relever d’un combat pour la liberté dans un autre État, ou encore d’opposition politique.
De plus, il est difficile de percevoir le crime de terrorisme dans sa totalité, étant donné que ce dernier peut prendre des dimensions tout à fait diverses.
De manière globale, l’Union européenne a ainsi décidé de se doter en 2005 d’une stratégie ayant pour but de « lutter contre le terrorisme, tout en respectant les droits de l’homme, et à rendre l’Europe plus sûre, en permettant à ses citoyens de vivre dans un espace de liberté, de sécurité et de justice ».
L’Union a également mis en place plusieurs groupes de travail, comme le Groupe terrorisme, le Groupe Coter, et reçoit l’aide d’organes tels qu’Europol ou Eurojust, ou encore du coordinateur pour la lutte contre le terrorisme, créé en 2004 suite aux attentats de Madrid.
De plus, l’Union a adopté une définition du terrorisme dans une décision-cadre du 6 décembre 2001, dans laquelle le terrorisme est défini comme des « actes qui sont commis intentionnellement pour gravement déstabiliser ou détruire les structures fondamentales politiques, constitutionnelles, économiques ou sociales d’un pays ».
L’Union européenne a ainsi décidé de faire de la lutte contre le terrorisme l’une de ses priorités, en ayant recours notamment au mécanisme des sanctions ciblées, qui sont des sanctions qui visent non pas des États mais des individus ou des entités.
L’Union a de ce fait consacré ces sanctions ciblées comme réponse aux nouveaux défis terroristes (I). Pour autant, ces sanctions ne font pas toujours l’unanimité et sont remises en cause, notamment par crainte des abus sécuritaires (II).
I. La consécration des sanctions ciblées comme réponse de l’Union européenne aux nouveaux défis terroristes
A. Une inspiration du modèle international fondé par l’Organisation des Nations Unies
1 ) La manifestation d’un besoin de remaniement des moyens de lutte contre le terrorisme
De prime abord, les sanctions visaient exclusivement les États, sujets par définition du droit international. Cependant ces sanctions, qui étaient dans la plupart des cas des sanctions économiques globales, avaient pour répercussion de toucher non seulement les gouvernements ou entités soupçonnées de terrorisme, mais aussi les États tiers et surtout la population, qui se retrouvait donc parfois sous le coup d’une double sanction, à savoir une sanction provenant d’instances internationales, mais également une sanction provenant de son propre gouvernement ou de la pression de certaines entités terroristes.
Cependant, l’argent demeurant « le nerf de la guerre », il n’a pas été envisagé de supprimer totalement les sanctions économiques, le but étant toujours de limiter l’accès des entités présumées terroristes à des fonds pouvant servir à des actes illicites.
C’est pourquoi, pour raison humanitaire, des représentants de l’ONU ont décidé de se pencher sur la question et d’élaborer des sanctions ciblées, qualifiées de « sanctions intelligentes ».
Par la suite, la Suisse a initié le processus d’Interlaken (1998), lequel avait pour objectif de remédier aux conséquences négatives des sanctions globales, et c’est ainsi qu’ont été posées les bases des sanctions ciblées.
Ce processus a été prorogé et approfondi par l’Allemagne et la Suède lors du processus de Bonn-Berlin (2001), qui quant à lui se concentrait sur les restrictions de déplacement, puis par le processus de Stockholm (2003), qui visait les possibilités concrètes de mise en pratique des sanctions, ainsi que de leur contrôle.
2 ) Le télescopage entre ordre international et ordre communautaire
De par l’organisation de la communauté internationale et son pluralisme juridique, c’est-à-dire « la coexistence de systèmes juridiques » de natures différentes, les sanctions décrétées par le Conseil de sécurité des Nations Unies vont devoir être appliquées par les membres de la communauté internationale, dont vingt-sept font partie d’une organisation internationale régionale, l’Union européenne.
En effet, ce n’est pas le Conseil de sécurité lui-même qui va par exemple geler les avoirs, mais ce dernier va imposer aux États l’obligation de mettre en pratique la sanction, à savoir geler les fonds se trouvant sur leur territoire, et qui a fortiori appartiennent aux personnes désignées dans les listes.
Dans la pratique, tous les États respectent ces obligations et vont parfois plus en loin en modifiant leurs politiques nationales. Ainsi, l’Assemblée Générale des Nations Unies a déclaré que « dans le cadre des sanctions imposées contre l’organisation Al Qaida et les Taliban, 34 États, en janvier 2006, avaient gelé au moins 93,4 millions de dollars d’avoirs appartenant à des personnes ou entités dont les noms figuraient sur la liste récapitulative du Comité créé par la résolution 1267 (1999) ».
Le télescopage des deux ordres juridiques, international et communautaire, va prendre tout son sens dans les arrêts Kadi, dans lesquels le Tribunal de Première Instance et la Cour de justice vont s’opposer. En effet, le Tribunal va dans un premier temps consacrer l’immunité juridictionnelle des actes du Conseil de sécurité, hormis en cas de violation d’une norme impérative du droit international.
Cependant, la Cour de justice va annuler l’arrêt du Tribunal, décrétant d’une part que « l’affirmation selon laquelle une mesure est nécessaire pour maintenir la paix et la sécurité internationales ne saurait avoir pour effet de neutraliser de manière définitive les principes généraux du droit communautaire et de priver les justiciables de leurs droits fondamentaux », et d’autre part qu’il existe bien deux ordres juridiques distincts qui coexistent.
B. L’application pratique des sanctions ciblées dans l’ordre juridique de l’Union européenne
1 ) Le rôle central des États membres dans la procédure des listes noires
Les États vont être en première ligne pour élaborer les « black lists », qui par la pratique seront de nature hétérogène. En effet, vont cohabiter les listes d’exécution, qui vont reprendre les sanctions adoptées par le Conseil de sécurité et notamment sa résolution 1373 (2001), et les listes autonomes, adoptées de manière unilatérale par l’Union européenne.
Ces listes seront mises en œuvre par le biais à la fois de positions communes, qui en tant qu’instruments de la Politique Étrangère et de Sécurité Commune (PESC), ne pourront être prises qu’avec l’unanimité de tous les membres du Conseil, et par des règlements.
Classiquement, la Commission pourra proposer des règlements et soumettre des propositions de positions communes.
Le 27 décembre 2001, le Conseil a donc adopté la position commune 2001/931 relative à l’application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme, et le règlement 2580/2001 concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme.
Afin d’identifier les personnes et entités à placer sur la liste, les États devront prendre en compte différents critères, tels que l’appartenance à un groupe terroriste, l’activité, c’est-à-dire la participation ou l’aide fournie à un acte terroriste, ou encore le lien familial avec une personne appartenant ou participant à des activités terroristes.
De plus, dans le cadre des lignes directrices de l’Union relatives aux sanctions et afin d’élaborer les meilleures pratiques possibles dans ce domaine, le groupe des conseillers pour les relations extérieures (RELEX) a la charge de se réunir régulièrement en formation « Sanctions » afin d’échanger des informations et comparer les différentes pratiques et expériences au sein des États.
Car en effet, outre l’élaboration des listes, leur efficacité tient à leur bonne application par les États. Ainsi, ces derniers auront par exemple la charge d’octroyer des dérogations, de recevoir des informations de la part d’opérateurs économiques, ou encore de faire régulièrement des rapports à la Commission.
2 ) La variété des sanctions
Les États, afin de lutter contre le terrorisme, vont pouvoir mettre en place différents types de sanctions ciblées. Ces dernières pourront concerner des personnes, des entités telles que des organisations ou des entreprises, et prendront le plus souvent la forme soit de sanctions financières, soit de restrictions de déplacement, bien qu’il existe d’autres types de sanctions ciblées, comme des restrictions diplomatiques.
Cependant, les sanctions financières et notamment le gel des avoirs constituent la sanction la plus privilégiée par les États, et devront se voir appliquées par « toute personne et entité économiquement active sur le territoire de l’UE, y compris les ressortissants de pays tiers, ainsi que par les ressortissants de l’UE et les entités établies et constituées selon la législation des États membres de l’UE lorsqu’ils exercent des activités commerciales en dehors de l’UE ».
Ainsi, le règlement 881/2002 du Conseil définit le gel comme « toute action visant à empêcher tout mouvement, transfert, modification, utilisation ou manipulation de fonds qui auraient pour conséquence un changement de leur volume, de leur montant, de leur localisation, de leur propriété, de leur possession, de leur nature, de leur destination ou toute autre modification qui pourrait en permettre l’utilisation, y compris la gestion de portefeuille ».
Concrètement, ce sera le droit de propriété qui sera suspendu. En effet, le gel des avoirs n’est pas juridiquement une sanction. La sanction sera la suspension temporaire du droit de disposer des fonds.
De plus, la notion « d’avoirs financiers » manque volontairement de clarté. Car si cette dernière était trop précise, le risque serait de voir les personnes ou entités se sachant susceptibles d’être placées sur liste noire, de procéder à une évasion des fonds, ce qui annihilerait la raison d’être des sanctions.
En outre, le mécanisme des sanctions ciblées peut prévoir des dérogations afin de « tenir compte des besoins humains fondamentaux des personnes visées ». Par exemple, seront ainsi laissés à la portée de la personne ou de l’entité sur liste noire des fonds suffisants pour couvrir certaines dépenses précises, comme les achats de première nécessité, le paiement des loyers ou l’achat de médicaments.
Outre les sanctions financières, les États pourront prendre des restrictions de déplacement, et notamment des restrictions en matière d’admission, comme des interdictions de visa, selon leur législation relative à l’immigration et particulièrement à l’admission des étrangers sur leur territoire.
Les États devront donc prendre toutes les mesures nécessaires pour « empêcher l’entrée ou le passage en transit sur leur territoire de personnes figurant sur la liste ».
Mais là encore, par la nature même des sanctions ciblées, des dérogations pourront être accordées pour des raisons humanitaires.
Bien que les sanctions ciblées aient été élaborées dans le but de circonscrire les conséquences néfastes des sanctions globales à l’encontre des États, ces dernières sont aujourd’hui remises en cause, notamment à cause des abus sécuritaires (II).
II. La remise en cause des sanctions ciblées comme crainte aux abus sécuritaires
A . Un contrôle juridictionnel défaillant malgré la persévérance du juge communautaire
1 ) Un contrôle inadapté à la composition de l’UE et à sa politique étrangère et de sécurité commune
Le contrôle juridictionnel apparaît comme étant le problème majeur du mécanisme des sanctions ciblées. En effet, la doctrine s’accorde sur le fait que ce contrôle est largement insuffisant.
Cependant, ce déficit peut s’expliquer en partie par l’organisation même de l’Union européenne et notamment par la spécificité de sa politique étrangère et de sécurité commune (PESC).
Ainsi, les positions communes seront adoptées selon une base juridique propre à la PESC, c’est-à-dire intergouvernementale, tandis que les règlements seront quant à eux adoptés selon une base juridique communautaire.
La Cour de justice, avant la suppression des piliers par le traité de Lisbonne, se voyait donc incompétente pour se prononcer sur les actes pris dans les domaines des deuxième et troisième piliers en vertu de l’ancien article 46 TUE, qui cantonnait la compétence de la Cour à des domaines limitativement énumérés. Les positions communes bénéficiaient donc d’une immunité juridictionnelle.
Cependant, les rédacteurs du traité de Lisbonne ont fait preuve d’audace en supprimant la structure en piliers de l’Union et en abrogeant l’article 46 TUE.
Ainsi, le TFUE se voit doté de l’article 275 §2, selon lequel « la Cour est compétente pour contrôler […] la légalité des décisions prévoyant des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales adoptées par le Conseil », même si ces dernières sont prises dans un domaine relevant de la PESC.
Pour autant, cette possibilité est limitée à l’heure actuelle par le protocole n°36 sur les dispositions transitoires, qui prévoit que pendant une durée de cinq ans la Cour restera incompétente.
Les justiciables qui voudront donc contester une position commune en se fondant sur l’article 275 §2 devront donc patienter jusqu’en 2014.
Cependant, ils ont toujours la possibilité de contester le règlement 2580/2001, à condition qu’ils prouvent l’existence d’un lien direct et d’un rattachement individuel.
2 ) Un contrôle cantonné à rester une vérification de la procédure
Bien que le juge communautaire ne soit plus complètement mis à l’écart et qu’il puisse dorénavant effectuer un contrôle, il ne s’agira que des prémices d’un véritable contrôle juridictionnel, et non un contrôle plénier. En effet, le juge communautaire a dû s’adapter à la spécificité des sanctions ciblées et surtout à leur but premier, faire en sorte de limiter les risques d’attaques terroristes.
En effet, le juge ne dispose pas des moyens suffisants et ne doit pas se prononcer sur l’opportunité, mais se cantonner au contrôle de la légalité et au respect de certains droits fondamentaux.
Ainsi, le juge « doit se limiter à la vérification du respect des règles de procédure et de motivation, de l’exactitude matérielle des faits, ainsi que de l’absence d’erreur manifeste dans l’appréciation des faits et de détournement de pouvoir ».
Les institutions européennes, en adoptant des listes noires, garderont donc une large marge d’appréciation.
B. Une conciliation utopique entre droits fondamentaux et ordre public
1 ) L’épopée de la Cour pour s’affranchir des considérations politiques et garantir une protection juridictionnelle effective
La Cour de justice, organe juridictionnel, doit dans le cadre des sanctions ciblées se prononcer sur des décisions politiques qui ont des effets juridiques.
Or, l’une des raisons les plus décisives de la prise de sanctions ciblées est la préservation de l’ordre public.
Ainsi, le juge communautaire va lui-même reconnaître cet impératif et délimiter volontairement son examen de la légalité à des violations flagrantes et intolérables des droits fondamentaux, mais va pour autant faire preuve de persévérance, voire d’acharnement, afin de garantir aux personnes et entités sur liste noire un minimum de protection juridictionnelle, qui ne peut se voir effacée au profit de l’ordre public.
La Cour va donc devoir jouer le rôle d’intermédiaire, se positionnant d’une part en garant originel des droits fondamentaux, et d’autre part en allié des États en reconnaissant le caractère vital de la préservation de l’ordre public et de la lutte contre le terrorisme.
C’est pourquoi, selon la Cour, « une mesure initiale de gel des fonds doit, par sa nature même, pouvoir bénéficier d’un effet de surprise et s’appliquer avec effet immédiat. Une telle mesure ne saurait, dès lors, faire l’objet d’une notification préalable à sa mise en œuvre ».
Cependant, dans l’arrêt Kadi, la Cour s’érige en défenseur des droits fondamentaux en constatant explicitement l’illégalité du comportement du Conseil pour violation du droit au respect de la propriété.
Pour autant et pour preuve de sa position embarrassante, la Cour va maintenir les effets du règlement pendant trois mois afin de « permettre au Conseil de remédier aux violations constatées », gage d’une certaine soumission à la volonté politique des États.
2 ) L’appréhension de sanctions ciblées irréversibles
Les sanctions ciblées sont certes efficaces, mais leur efficience ce pourra perdurer que si ce mécanisme des sanctions intelligentes reste légitime. Or pour le rester, il faut que les sanctions puissent être annulées une fois que les individus ou entités listées ne représentent plus le risque allégué au départ, ce qui suppose un processus de réexamen des listes noires.
En outre, lors de son contrôle juridictionnel, le juge communautaire aura à cœur de vérifier si l’obligation de motivation a bien été respectée.
C’est ainsi que dans l’arrêt Organisation des Moudjahidines, la Cour prononça pour la première fois une annulation pour défaut de motivation.
Cependant, ce contrôle juridictionnel atténué peut selon certains auteurs être considéré comme « une fausse impression de justice », d’autant plus que le juge ne dispose pas toujours d’éléments suffisants pour se forger une appréciation objective de la situation, contrecoup de la confidentialité des données.
Le rapport du député Dick Marty, remis en 2007 au Conseil de l’Europe, a ainsi mis en exergue l’insuffisance des possibilités de recours offertes aux personnes ou entités listées, et critique vivement les procédures de radiation.
Afin de pallier cette carence des mesures ont été prises. Ainsi, quand un État demande l’inscription d’un individu ou d’une entité sur la liste, ce dernier devra accompagner sa demande d’un exposé des motifs. De plus, la liste sera publiée au Journal Officiel des Communautés Européennes (JOCE) et la décision sera notifiée aux personnes intéressées, qui pourront solliciter leur radiation auprès du Conseil de l’Union européenne, ou bien saisir le Tribunal de Première Instance.
La liste sera en outre réexaminée au moins tous les six mois et actualisée par le COREPER, qui aura reçu au préalable des recommandations adoptées à l’unanimité d’un groupe de travail, selon les informations portées à sa connaissance.
Bien qu’il soit indéniable que que les sanctions ciblées soient plus équitables que les sanctions globales, qui punissent toute une population pour les actes d’un nombre limité d’individus ou d’entités, ces sanctions intelligentes ne sont pas encore la panacée. Ces sanctions doivent incontestablement faire l’objet d’une réforme, d’une réflexion.
Pour autant, il est impossible de dire à l’heure actuelle si le droit européen, voire le droit international, pourront éradiquer le terrorisme et trouver un équilibre entre d’une part la préservation des droits de la communauté internationale dans son ensemble, et d’autre part la préservation des droits fondamentaux des terroristes.
Car le terrorisme, malgré ces sanctions, trouve toujours la possibilité de s’étendre et de heurter la communauté internationale par sa cruauté.
Marie Fernandez
Master 2 Droit International et Européen 2012-2013
Université Pierre Mendès France GRENOBLE II
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