Le « référendum d’initiative populaire » dans la révision constitutionnelle de 2008 : un projet mort-né ?

 

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La proposition 67 du rapport du Comité Balladur visait à instituer un « référendum d’initiative populaire ». D’abord non retenue par le Gouvernement dans le projet de loi de modernisation des institutions, puis reprise in extenso à l’Assemblée nationale en première lecture par le jeu des amendements, la proposition a débouché sur l’ajout de deux alinéas à l’article 11 de la Constitution. Qu’en est-il, un an après, de ce nouveau droit ?

 

 

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A la lecture des deux nouveaux alinéas de l’article 11 (cf. encadré), le juriste avisé ne manquera pas de remarquer que cette nouvelle disposition n’a de référendum d’initiative populaire que le nom. D’une part, l’initiative n’est pas populaire mais plutôt partagée avec un cinquième des membres du Parlement. Pis, ce sont les parlementaires qui doivent donner l’impulsion. La collecte des pétitions par le Conseil constitutionnel ne commencera qu’après le dépôt de la proposition par un cinquième des parlementaires, et après un contrôle de constitutionnalité a priori. D’autre part, l’initiative ne débouchera qu’exceptionnellement sur un référendum. En effet, le Président de la République ne doit soumettre la proposition au référendum que si elle n’a pas été examinée par les deux chambres dans le délai d’un an. Autant dire que cette dernière condition confine le référendum d’initiative populaire à l’hypothèse d’école, on imagine difficilement comment le Parlement pourrait ignorer pendant un an une proposition appuyée par au moins 4.5 millions de citoyens, chiffre certifié par le Conseil constitutionnel donc politiquement incontestable (contrairement aux pétitions ou votations citoyennes).

 

C’est pourquoi la doctrine a proposé diverses qualifications, celle de droit d’initiative partagée semble correspondre le mieux à ce mécanisme atypique.

 

Outre la question de la nature de ce droit, le seuil choisi d’un dixième des électeurs semble disproportionné, voire inatteignable. Un rapide aperçu de droit comparé nous permet de constater que des pays voisins comme l’Italie (500 000 signatures pour 60 millions d’habitants), la Belgique (3% des électeurs) ou la Suisse (50 000 signatures pour 8 millions d’habitants) ont choisi des seuils radicalement inférieurs. In fine un cinquième des parlementaires devraient déposer une proposition au Conseil constitutionnel et obtenir 4.5 millions de signatures pour voir la proposition revenir sur le bureau de l’assemblée, alors qu’ils auraient pu la y déposer directement, même l’opposition ayant cette faculté par le biais de la « fenêtre parlementaire ».

 

On peut donc dire que le référendum d’initiative populaire est mort-né, sans pour autant jeter la pierre sur la législature actuelle. En effet ces deux dernières décennies le référendum d’initiative populaire fait figure d’Arlésienne du droit constitutionnel français, il revient régulièrement dans les discours politiques sans jamais être instauré. Ainsi le Comité Balladur n’a fait que reprendre une proposition du Comité Vedel de 1993 qui n’avait pas été retenue lors de la révision constitutionnelle de 1995.

 

Quelles sont les raisons de cette réserve du pouvoir constituant ? La première est d’ordre purement économique : organiser un référendum coûte cher, entre 50 et 100 millions d’euros, il faut donc modérer les envies référendaires populaires en cette période d’expansion du déficit budgétaire. La seconde, et sans doute la principale, est d’ordre politique. Elle témoigne d’une méfiance séculaire, voire millénaire, à l’égard du peuple. On retrouve cette défiance dès l’Antiquité où Socrate, Platon et Aristote, dans leurs recherches du régime idéal, en arrivent tous à la conclusion que la démocratie directe exercée au sein d’une assemblée qui réunie tous les citoyens est dangereuse. A cette démocratie directe débridée, ils préfèrent une oligarchie dans laquelle les responsabilités seraient confiées aux plus savants, ceux qui sont les mieux à même de diriger, à l’époque les philosophes. Aujourd’hui les sophistes de l’Antiquité ont fait place aux grands orateurs, mais la rhétorique est toujours un art qui peut être utilisé à bon comme à mauvais escient. L’Histoire récente a encore démontré que les régimes les plus démocratiques pouvaient conduire aux pires excès à la suite d’élections populaires parfaitement régulières.

 

Le pouvoir constituant craint donc que le référendum d’initiative populaire ne conduise à la promulgation de lois adoptées sous le coup de l’émotion. La législation est déjà fortement influencée par les fluctuations de l’opinion publique (électrons législatifs, effet Assiduis, effet Macédonien, etc), on comprend donc que le constituant soit réticent à retirer le filtre de la représentation nationale sans un minimum de précautions. De plus les référendums de la V^e République se sont souvent transformés en plébiscites.

 

 

 

 

Par conséquent le pouvoir constituant dérivé de 2008 était tiraillé entre, d’une part, satisfaire les attentes de la population en matière de démocratie participative – notion à la mode – et, d’autre part, ne pas lui concéder de pouvoir entièrement direct qu’il serait impossible de lui reprendre ensuite. En effet dans les démocraties qui ont mis en œuvre un réel référendum d’initiative populaire, comme en Suisse, il serait inconcevable que ce mécanisme soit supprimé. Il y avait donc ici une contradiction insoluble, on ne peut pas créer un véritable mécanisme de démocratie directe si l’on refuse l’hypothèse que celui-ci puisse conduire à des solutions contraires à la volonté du pouvoir législatif. C’est de l’essence même du référendum d’initiative populaire, dire que la loi est l’expression de la volonté générale est une fiction juridique, si c’était une réalité concrète le référendum serait sans intérêt.

 

La Suisse, parfaite illustration en matière de référendum d’initiative populaire, en a fait la démonstration récemment avec le référendum sur l’interdiction des minarets. Même si la réponse apportée par la population suisse peut choquer, cela fait partie des règles du jeu. C’est sans doute la raison de l’échec de la révision constitutionnelle de 2008, le pouvoir constituant ne semble pas avoir joué le jeu. Il a voulu créer un référendum d’initiative populaire mais sans en assumer les risques, c’est ce qui a conduit au dispositif ajouté à l’article 11 de la Constitution, un mécanisme inutilisable en l’état.

 

L’absence de loi organique plus d’un an après la révision, pourtant indispensable pour rendre ce nouveau droit effectif, n’a donc rien d’étonnant. La loi organique va devoir répondre à des questions complexes (comment collecter 4.5 millions de signatures et les faire vérifier ensuite par le Conseil constitutionnel ?) alors que l’on sait que ce mécanisme est de toute façon voué à l’échec dans sa forme actuelle, il y a donc un manque d’enthousiasme compréhensible. Néanmoins une première étape a été franchie en faisant pénétrer pour la première fois un embryon de référendum d’initiative populaire dans le marbre de la Constitution. Il est probable, à terme, une fois leur caractère inutilisable en l’état éprouvé, que ces nouvelles dispositions de l’article 11 servent de fondements au pouvoir constituant pour l’édification d’un véritable référendum d’initiative populaire.

 

 

 

Alinéas ajoutés à l’article 11 de la Constitution :

« Un référendum portant sur un objet mentionné au premier alinéa du présent article peut être organisé à l’initiative d’un cinquième des membres du Parlement soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales.   La proposition des parlementaires est transmise au Conseil constitutionnel qui, après déclaration de sa conformité à la Constitution, organise la collecte des pétitions des électeurs et, après vérification de leur nombre et de leur validité, les transmet au Parlement. Si la proposition n’a pas été examinée par les deux assemblées parlementaires dans le délai d’un an, le Président de la République soumet la proposition au référendum. »

 

 

Clément François

 

 

Pour en savoir plus

Site officiel du Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la VeRépublique (« Comité Balladur »): http://www.comite-constitutionnel.fr/   Pour consulter la Constitution et la loi constitutionnelle de modernisation des institutions : http://www.conseil-constitutionnel.fr   LPA, 14 mai 2008, n°97 consacré au projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la VeRépublique   JCP G, 30 juillet 2008, n°31 consacré à la révision constitutionnelle de 2008