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Le droit au logement opposable est-il effectif ?

Sandrine Cesbron 25 janvier 2021 Droit administratif

« La Nation assure à l’individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement. Elle garantit à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs ».

Ces principes inscrits dans le Préambule de la Constitution de 1946 ont probablement animé le législateur de 1982 qui, grâce à la loi Quilliot, a fait du droit à l’habitat, un droit fondamental. En 1990, la loi Besson est allée plus loin, en disposant que « garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l’ensemble de la nation ». Toutefois, cette idée est longtemps restée inappliquée, faute de mécanismes contraignants. Certains, comme Jean Carbonnier, l’ont même qualifié de « faux droit ».

Considérant ces défaillances, la loi du 5 mars 2007, dite « DALO », a instauré le droit au logement opposable. Celui-ci peut être défini comme le droit à un logement décent et indépendant aux personnes qui résident en France de façon stable et régulière, et qui ne peuvent accéder par leurs propres moyens à une telle habitation, ou s’y maintenir. Dès lors, l’Etat est débiteur d’une obligation de résultats, et non plus seulement de moyens.

Si, grâce à ce texte, l’opposabilité du droit au logement a acquis un fondement juridique, elle n’en reste pas moins critiquée. En effet, beaucoup, comme Pierre-Édouard Weill, considère que ce droit tend « à exclure les plus démunis et à renforcer les logiques de la ségrégation socio-spatiale ». De plus, il apparait que les décisions juridico-administratives restent souvent inappliquées.

Ces différents dysfonctionnements remettent en cause l’effectivité du droit au logement opposable. Cependant, si elle est souvent questionnée, il s’avère que cette effectivité est garantie par plusieurs processus.

L’effectivité questionnée du droit au logement

L’effectivité du droit au logement est de plus en plus questionnée puisque ses critères d’application font l’objet d’une interprétation restrictive, mais aussi parce qu’ils sont inégalement interprétés en fonction des territoires.

L’interprétation restrictive des critères du droit au logement

Le droit au logement est conditionné par plusieurs critères législatifs. Ainsi, le bénéficiaire doit être de nationalité française ou posséder une carte de résident. De plus, il doit être sans logement ou menacé d’expulsion. Il peut également s’agir d’une personne vivant dans un logement insalubre, ou dépourvu de chauffage ou d’eau potable, et qui est en charge d’un mineur ou d’une personne handicapée.

Toute personne répondant à ces conditions peut introduire une demande auprès de la commission de médiation de son département (Comed). Souvent composée de bénévoles, celles-ci dresse la liste des demandeurs qu’elle estime prioritaires et auxquels un logement doit être attribué en urgence. Cette liste est ensuite transmise au préfet, qui a alors trois moins pour enjoindre un bailleur social d’attribuer un logement au demandeur.

Cependant, il convient de souligner l’important pouvoir d’interprétation laissé à ces commissions. Effectivement, seul le Code de la construction et de l’habitation fait état de leurs compétences et dispose en son article R441-13 que leur règlement intérieur doit fixer leurs « règles d’organisation et de fonctionnement ». Or, comme l’a souligné le Comité de suivi de la loi DALO, dans son rapport du 13 décembre 2016, les commissions « interprètent de plus en plus strictement les critères législatifs », notamment en raison du regard porté à l’offre de logements disponibles. Cette posture tend à rendre ineffectif le droit au logement. De la même façon, elle accroit les différenciations territoriales, rendant la portée du droit au logement inéquitable en fonction des départements.

L’acceptation territorialisée du droit au logement

Dans son rapport du 28 novembre 2012, le Comité de suivi de la mise en œuvre du droit au logement opposable souligne que le droit au logement opposable est « très inégalement appliqué ». Et pour cause, dès lors que les commissions de médiation disposent de marges de manœuvres dans leur mode de fonctionnement, les droits des demandeurs ne seront pas les mêmes sur l’ensemble du territoire.

En effet, les pratiques locales et l’absence de droit unitaire empêchent toute égalité de traitement entre les citoyens. Alors que le droit au logement ne peut être effectif qu’à raison de sa réalisation, il apparait difficile d’évaluer sa portée, lorsque certains territoires sont à la marge de sa mise en œuvre. Ainsi, l’Ile-de-France est synonyme de nombre de difficultés.

Parallèlement, la gestion imparfaite du contingent préfectoral est également pointée du doigt. Afin de garantir l’identification et la mobilisation de 30% des logements sociaux, le décret du 15 février 2011 a introduit une obligation de signature de conventions de réservation entre préfets et bailleurs sociaux.

Une fois encore, les résultats sont décevants puisque les droits de réservation de l’Etat sont inégalement mobilisés sur l’ensemble des départements. Cette territorialisation des décisions fragilise d’autant plus le droit au logement.

Toutefois, ce décret revêt aujourd’hui des airs de prémices de la protection accrue du droit au logement. En effet, à bien y regarder, celui-ci conserve son effectivité, à travers la portée de sa garantie.

L’effectivité garantie du droit au logement opposable

Le droit au logement est protégé d’une part par sa portée supra législative, et d’autre part par le recours contentieux qu’entraine son inapplication.

La portée supra législative du droit au logement

S’il est issu de dispositions législatives, le droit au logement est bel et bien une obligation positive à la charge de l’Etat. En ce sens, il est à rapprocher des droits constitutionnels et constitutionnels. Ainsi, une partie de la doctrine le place au rang des principes reconnus par la Constitution, comme le droit de propriété, ou le droit à l’exécution des décisions judiciaires. Une interprétation extensive, telle qu’entendue par la loi Besson de 1990, en fait même un devoir de solidarité. Effectivement, le premier article de cette loi dispose qu’il s’agit d’un devoir de solidarité pour l’ensemble de la nation.

D’ailleurs, la Cour européenne des droits de l’Homme, au sein d’une décision dite « James c/Royaume-Uni » rendue le 21 février 1986, a jugé que le logement est un « besoin primordial ». De la même façon, le troisième alinéa de l’article 34 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, pose le principe selon lequel toute personne a droit à une « aide au logement ».

Dans le même sens, le Conseil constitutionnel est allé plus loin, puisqu’au sein d’une décision rendue le 19 janvier 1995, il a considéré que « la possibilité pour toute personne de disposer d’un logement décent est un objectif à valeur constitutionnelle ». Pour lui assurer un effet utile minimum, il n’avait pas hésité à le rapprocher des composantes de la dignité humaine.

Il parait tout à fait légitime qu’en dépit de sa nature, le droit au logement dispose d’une portée supra-législative. Mais, il ne serait rien sans une application concrète dans les faits. En effet, son effectivité est également protégée par les recours contentieux.

La garantie contentieuse du droit au logement

En matière de droit au logement, il existe deux types de recours. Le premier est un recours pour excès de pouvoir, à l’encontre des décisions des Comed. Ainsi, toute personne ayant un intérêt à agir et qui estime qu’une décision négative la lèse peut se constituer requérant devant le juge administratif.

Le second est un recours indemnitaire de pleine juridiction, et concerne l’inertie du représentant de l’Etat au niveau local, à savoir du préfet. Ainsi, dès que les commissions de médiation ont reconnu le droit au logement des requérants, le préfet a six mois pour leur proposer un logement. Dans certains cas d’urgence, ce délai peut être ramené à six semaines.

Si rien n’est fait dans le délai imparti, le requérant a la possibilité d’entamer une procédure contentieuse, en vue d’obtenir des dommages et intérêts. L’Etat engage sa responsabilité pour faute, et peut être condamné à un versement direct allant de 2 000 à 10 000 euros par foyer, majoré par des astreintes.

Par exemple, en 2015, il a été condamné par la CEDH pour s’être abstenu « pendant plusieurs années, de prendre les mesures nécessaires pour se conformer à une décision judiciaire définitive et exécutoire ». En effet, dans cette affaire dite « Tchokontio Happi», le jugement enjoignant au préfet d’assurer le relogement d’un ménage bénéficiaire du droit au logement opposable n’avait pas été exécuté, plus de trois ans après son prononcé.

Le droit au logement étant un droit créance, le moyen selon lequel aucun logement ne peut être proposé au requérant, faute contingent, sera automatiquement déclaré inopérant. C’est en cela que l’effectivité du droit au logement apparait indiscutable.

Sources :

 

 

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