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Comme le rappelle souvent la doctrine, le droit de l’urbanisme commercial est un vieux serpent de mer. Cependant, depuis une décennie, une vague réformatrice voit le jour sous l’impulsion de l’Union européenne. La liberté d’établissement est de plus en plus consacrée.
Ainsi, la loi Pinel du 18 juin 2014 (décret no 2015-165 du 12 février 2015) s’inscrit dans cette perspective, notamment par sa mesure emblématique visant à la délivrance d’un permis de construire unique valant autorisation d’exploitation commerciale.
I – L’instauration du principe du guichet unique
A – Le principe d’unification des autorisations
L’exigence d’obtention d’une autorisation d’exploitation commerciale (AEC) concerne les porteurs de projets d’aménagement commercial d’une surface de vente supérieure à 1 000 m², ainsi que les projets d’aménagement commercial situés dans un ensemble commercial existant supérieur à 1 000 m² ou devant dépasser les 1 000 m² par la création d’un nouvel équipement commercial.
Aussi, la mesure phare dont il est question dans cette étude concerne d’une part les projets simplement soumis à une AEC dont la procédure ne change pas et d’autre part les projets soumis à la fois à une AEC et à un permis de construire. C’est ce dernier type de projet qui retiendra notre attention.
Le nouvel article L. 425-4 du Code de l’urbanisme codifiant l’article 39 de la loi Pinel énonce que, désormais, « lorsque le projet est soumis à autorisation d’exploitation commerciale au sens de l’article L. 752-1 du Code de commerce, le permis de construire tient lieu d’autorisation dès lors que la demande de permis a fait l’objet d’un avis favorable de la Commission départementale d’aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d’aménagement commercial ».
Dès lors, ledit article consacre le nouveau principe dit de fusion des autorisations en regroupant les procédures de demandes d’AEC et de permis de construire en une seule et même procédure.
Le pétitionnaire doit alors dorénavant déposer un seul dossier pour obtenir une autorisation – le permis de construire – permettant à lui seul d’intégrer l’autorisation d’exploitation commerciale.
Cette nouvelle procédure, si simplificatrice soit-elle, ne néglige pas pour autant les critères et les exigences d’obtention d’une autorisation d’exploitation commerciale. Effectivement, la délivrance du permis de construire devra, le cas échéant, être précédée de l’avis favorable de la Commission départementale d’exploitation commerciale ou de la Commission nationale d’aménagement commercial si celle-ci est saisie à l’occasion d’un recours préalable. Il s’agit d’un avis conforme, par conséquent le permis de construire ne pourra être délivré en cas d’avis défavorable.
B – Les étapes d’instruction de la demande d’autorisation précisées par le décret du 12 février 2015
La première étape correspond au dépôt par le pétitionnaire du dossier de demande de permis de construire en trois exemplaires, dont un sur support dématérialisé auprès de la mairie concernée faisant désormais office de guichet unique. Le permis de construire valant AEC, les exigences pesant sur le pétitionnaire se sont accrues avec l’ajout du dossier commercial. Celui-ci doit notamment y mentionner les mesures de réduction de consommation énergétique, les descriptions des diverses nuisances, etc.
Ensuite, le maire, dans un délai de sept jours, transmet les deux dossiers complémentaires à la Commission départementale d’aménagement commercial, qui a elle-même un délai de quinze jours pour informer le porteur de projet du caractère complet du dossier conformément aux articles R. 752-6 et R. 752-7 du Code de commerce (qui établissent la liste précise des pièces devant être fournies).
Enfin, en ce qui concerne l’instruction en tant que telle, elle se déroule en principe dans un délai total de cinq mois (soit le délai d’instruction du permis de construire de deux mois et le délai de trois mois correspondant à l’examen de l’AEC) à compter de l’enregistrement du dossier complet. Ce délai peut cependant être prorogé du fait, notamment, de l’auto-saisine de la Commission nationale d’aménagement commerciale (cf deuxième partie).
II – L’adaptation des recours contentieux au caractère bicéphale du nouveau permis de construire
A – Recours contentieux contre le permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale
1°) Le maintien du recours administratif préalable
L’article 52 de la loi Pinel reprend le principe énoncé par l’article L. 752-17 du Code de commerce dans sa version non modifiée relatif au recours obligatoire préalablement à tout recours contentieux, notamment contre des avis émis par la Commission départementale dans le cadre de l’instruction du permis de construire. Ce recours s’effectue devant la Commission nationale d’aménagement commercial dans un délai d’un mois.
2°) Nouvelle disposition procédurale pour le recours contentieux contre le permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale
Cette loi prévoit que les cours administratives d’appel sont compétentes pour connaître en premier et dernier ressort du contentieux des permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale.
Le nouvel article L. 600-1-4 du Code de l’urbanisme a une vocation simplificatrice visant à accompagner le double caractère du permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale.
Cet article vise aussi à concilier deux objectifs essentiels : celui de la lutte contre les recours abusifs et celui du droit au recours. Ainsi, ledit article distingue deux types de requérants qui ne pourront invoquer uniquement les moyens relevant de leur domaine d’intervention, en leur qualité.
D’une part, en cas de recours contre un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale par des requérants ayant un intérêt commercial (commerçants, association de commerçants), le juge administratif « ne peut être saisi de conclusions tendant à l’annulation de ce permis qu’en tant qu’il tient lieu d’autorisation d’exploitation commerciale. Les moyens relatifs à la régularité de ce permis en tant qu’il vaut autorisation de construire sont irrecevables à l’appui de telles conclusions ». Ainsi, dans ce cas, le juge administratif ne peut être saisi de conclusions tendant à l’annulation du PC délivré qu’en tant qu’il tient lieu d’AEC.
D’autre part, en cas de recours contre un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale par des requérants ayant un intérêt urbanistique (riverains, collectivités territoriales ou leur groupement, associations), le juge administratif « ne peut être saisi de conclusions tendant à l’annulation de ce permis qu’en tant qu’il vaut autorisation de construire ».
B- L’auto-saisine de la Commission nationale d’aménagement commercial
L’article 52 de la loi instaure ce nouveau mécanisme d’auto-saisine de la Commission nationale d’aménagement commercial à la condition que la surface de vente du projet soit égale ou supérieure à 20 000 m².
Cette auto-saisine a vocation à intervenir dans le délai d’un mois suivant l’avis ou la décision émise par la Commission départementale d’aménagement commercial.
Ainsi, la Commission nationale d’aménagement commercial s’auto-saisit selon les étapes suivantes :
1°) Dès le dépôt du dossier de demande de permis de construire valant autorisation commerciale, les Commissions départementales informent la Commission nationale d’aménagement commercial de tous les projets présentant au moins une surface commerciale de 20 000 m².
2°) Les Commissions départementales d’aménagement commercial devront transmettre à la Commission nationale d’aménagement commercial les avis émis ou les décisions rendues sur ces mêmes projets.
3°) C’est ainsi que la Commission nationale d’aménagement commercial dispose d’un mois pour s’auto-saisir des projets.
4°) Une fois auto-saisie, la Commission nationale d’aménagement commercial doit, le cas échéant, rendre son avis dans un délai de quatre mois.
Aurane Reihanian
Master 2 Droit public approfondi de Paris II Panthéon-Assas
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