La paisible réforme du Tribunal des conflits

     Entrée en vigueur le 1er avril 2015, la réforme du Tribunal des conflits, qu’a préparée le groupe de travail ad hoc présidé par Jean-Louis Gallet, fait la part belle au paritarisme et au mécanisme de la question préjudicielle. Cette réforme procède à l’adaptation d’une institution napoléonienne garante du dualisme juridictionnel français ; elle la démocratise, tant par la suppression de la présidence du garde des Sceaux que par une rénovation procédurale tendant au respect toujours plus grand du principe de bonne administration de la justice.

 

I.   La suppression de la présidence du garde des Sceaux

 

     Aux termes de l’article 50 du décret du 27 février 2015 relatif au Tribunal des conflits et aux questions préjudicielles, tant les dispositions de l’article 13 de la loi du 16 février 2015 que celles dudit décret sont entrées en vigueur le 1er avril 2015. La réforme du Tribunal des conflits engagée par ces deux textes a notamment porté sur sa présidence, jusqu’alors assurée par le garde des Sceaux, ministre de la Justice. De justice retenue, attentatoire à la séparation des pouvoirs, il n’est aujourd’hui plus question : la controverse qui a conduit le ministre à ne plus prendre part à cette activité juridictionnelle depuis 1997 s’est éteinte, presque en silence, mais dans un silence approbateur.

Pour comprendre qu’un large consensus s’est formé autour de cette réforme, il suffit de constater que, dans ses dispositions relatives au Tribunal des conflits, le texte adopté en lecture définitive par l’Assemblée nationale le 28 janvier 2015 est identique, à quelques petites exceptions près, au texte adopté en première lecture par le Sénat le 23 janvier 2014. Et parmi ces exceptions, l’une participe de la même logique que la suppression de la présence et de la présidence du garde des Sceaux : dans le souci de se conformer aux principes d’indépendance et d’impartialité des juridictions, tels que garantis par l’article 6§1 de la Convention européenne des droits de l’Homme, le commissaire du gouvernement a été renommé, comme au Conseil d’État, rapporteur public.

C’est donc moins ces derniers mois qu’en 1997 que le sujet a fait couler beaucoup d’encre, notamment dans les tribunes du journal Le Monde, dont deux articles des 14 et 16 mai avaient allégué et dénoncé le rôle décisif joué par le ministre de la Justice de l’époque, Jacques Toubon, dans une affaire relative au droit des étrangers [1]. L’auteur de ces articles, Philippe Bernard, s’était appuyé tant sur les propos que sur la démission, consécutive au rendu de la décision, du rapporteur, Pierre Sargos, qui dans une lettre adressée à Pierre Truche, le président de la Commission de réflexion sur la justice, s’était inquiété d’une « survivance de la justice retenue ».

La loi du 16 février 2015 a, semble-t-il, définitivement réglé cette question, qui n’a pas reçu de la doctrine qu’une réponse défavorable à la présidence du garde des Sceaux : René Chapus, par exemple, n’a jamais partagé l’inquiétude de Pierre Sargos [2].

II.   Le déploiement de la logique paritaire

 

    Le système mis en place par ladite loi repose sur une logique paritaire, qui reflète le dualisme juridictionnel : la présidence du Tribunal des conflits, que n’a donc plus assurée depuis 1997 le garde des Sceaux, revient désormais à l’un des huit membres qui le composent, dont quatre sont issus du Conseil d’État et quatre de la Cour de cassation.

Aux termes de l’article 3 de la loi du 24 mai 1872 modifiée, les membres « choisissent [en effet] parmi eux, pour trois ans, un président issu alternativement du Conseil d’Etat et de la Cour de cassation, au scrutin secret à la majorité des voix. » Ce système n’est pas parfait, puisque sans la voix du ministre de la Justice, il existe un risque de blocage que le nouveau mécanisme de départage des voix ne résout pas complètement. Celui-ci comprend deux étapes que détaille l’article 6 de la loi de 1872 : dans un premier temps, une nouvelle délibération est organisée, dans le but de stimuler la réflexion ; dans un second temps, « l’affaire est examinée en formation élargie », composée des huit membres de la formation ordinaire et de quatre autres membres, paritairement issus du Conseil d’État et de la Cour de cassation.

L’article 16 du décret du 27 février 2015 précise que cette seconde étape suppose « la réouverture des débats » : là encore, tout est fait pour qu’une solution soit trouvée. Le groupe de travail présidé par Jean-Louis Gallet a également mis en avant l’interdiction du déni de justice et l’éthique des membres pour minimiser les risques de blocage. Les autres solutions, comme l’ajout d’un neuvième membre ou la création d’une voix prépondérante, n’ont pas été retenues parce qu’elles s’opposent à cette logique paritaire poussée qui caractérise plus que jamais l’institution.

III.   Un renforcement de l’efficacité procédurale

 

     L’un des grands apports de la réforme réside, afin de prévenir plus efficacement les conflits négatifs, dans l’extension aux juridictions inférieures du mécanisme, réservé jusqu’ici au Conseil d’État et à la Cour de cassation, de la question préjudicielle en cas de difficulté sérieuse quant à la détermination de la compétence. Or, une telle mesure, eu égard au risque d’encombrement du Tribunal des conflits, nécessitait la mise en place de mécanismes compensatoires. L’une des solutions, préconisée par Jean-Marc Sauvé, était de s’inspirer de la question prioritaire de constitutionnalité (article 61-1 de la Constitution). Cependant, la solution retenue réside dans la possibilité pour le président du Tribunal des conflits, associé au membre le plus ancien appartenant à l’autre ordre de juridiction, de statuer par voie d’ordonnance si la réponse apparaît évidente (article 10 de la loi du 24 mai 1872 créé par l’article 13 de la loi du 16 février 2015).

De plus, le décret du 27 février 2015 prévoit deux autres modifications afin d’accélérer le règlement au fond des questions préjudicielles. Tout d’abord, comme le préconisait le rapport Gallet, les questions préjudicielles peuvent désormais être transmises directement d’une juridiction à l’autre, sans qu’il soit besoin de faire appel à la diligence des parties dans le cadre de leurs moyens de défense (articles 47 et 48 du décret précité). Deuxièmement, dans ce cadre, la juridiction saisie d’une question préjudicielle statue en premier et dernier ressort.

IV.   Une extension limitée en matière de compétence

 

     L’une des pistes étudiées, afin de moderniser le Tribunal des conflits, a notamment résidé dans la possible extension de son champ de compétence. Finalement, le décret n’a retenu qu’une extension de compétence liée aux règlements des litiges portant sur la violation du délai raisonnable de jugement.

Le Tribunal, juge des conflits de compétence, aurait pu voir son rôle s’étendre aux conflits de jurisprudence. Il est vrai qu’à la suite de l’affaire Perruche notamment, s’était posée la question d’une extension du rôle du Tribunal, afin d’harmoniser les jurisprudences entre les deux ordres de juridiction. Finalement, le groupe de travail a rejeté une telle extension, eu égard au manque de légitimité du juge des conflits pour régler de telles problématiques, mais surtout de par l’existence d’un dialogue des juges entre les deux juridictions suprêmes.

Finalement, la réforme du Tribunal des conflits n’aura que peu d’impacts sur la compétence de ce dernier, puisqu’elle sera limitée à la connaissance des recours en responsabilité pour durée excessive des procédures (articles 43 et 44 du décret du 27 février 2015). En d’autres termes, le juge des conflits sera compétent pour indemniser le préjudice découlant d’une durée totale excessive des procédures afférentes à un même contentieux entre les mêmes parties devant les deux ordres de juridiction. Étendre la compétence du Tribunal des conflits permettrait notamment une harmonisation du régime de la preuve, le requérant devant démontrer devant le juge judiciaire l’existence d’une faute lourde.

La réforme du Tribunal des conflits, entrée en vigueur le 1er avril dernier, ne constitue certes pas une révolution, mais elle permet une adaptation de celui-ci aux exigences démocratiques tant en termes de séparation des pouvoirs que d’efficacité de la procédure juridictionnelle. Selon Jean-Louis Gallet, président du groupe de travail, la présente réforme est importante « sur le plan symbolique et de nature à empêcher de penser que le dualisme juridictionnel est une entrave à la bonne administration de la justice et un facteur d’allongement inconsidéré des procédures » [3].

 

 

Mathilde LEMAIRE et Laure MENA

Master I Droit public général, Paris 1 – Panthéon-Sorbonne

[1] Tribunal des conflits, 12 mai 1997.

[2] René Chapus, Droit administratif général, Montchrestien, Domat, 15ème édition, p. 990.

[3] Jean-Louis Gallet, « La parité et le paritarisme au sein du Tribunal des conflits sont ˝absolument essentiels˝ », AJDA 2013, p. 2116.

Pour en savoir + :-Loi n° 2015-177 du 16 février 2015 relative à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures. -Décret n° 2015-233 du 27 février 2015 relatif au Tribunal des conflits et aux questions préjudicielles. -Marie-Christine de Montecler, « La réforme du Tribunal des conflits et des questions préjudicielles entre en vigueur le 1er avril », AJDA 2015, p. 420.