La liberté de réunion à l’épreuve de la Constitution

 

« Un peuple prêt à sacrifier un peu de liberté pour un peu de sécurité ne mérite ni l’une ni l’autre, et finit par perdre les deux.«

Benjamin Franklin

La liberté de réunion, un droit chargé d’histoire

Si la liberté d’expression et la liberté de réunion sont deux libertés distinctes, l’une est la condition sine qua non du libre exercice de l’autre. Que ce soit en privé ou en public dans un régime démocratique, clandestinement dans un régime répressif, les êtres humains où qu’ils vivent sont naturellement mués par le besoin irrépressible de se réunir.

Liberté fondamentale en ce qu’elle est inhérente à la nature humaine ; la liberté de réunion est au fondement de tous les échanges entre les hommes et constitue le support indispensable à la libre communication de leurs pensées.

Consubstantielle à la liberté d’expression, la liberté de réunion assure à l’orateur la possibilité d’une diffusion plus large de son message que dans la sphère privée et se trouve ainsi au fondement de toute liberté politique dans une société démocratique. Reconnue du « bout des lèvres par la Révolution française »[1], elle ne trouve qu’indirectement sa source dans l’article 11 de la Déclaration DHC qui dispose que « La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l’homme ; tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l’abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi ». Aux verbes « parler », « écrire » et « imprimer », les révolutionnaires ont fait le choix de ne pas adjoindre « réunir ».

Ils signifiaient ainsi leur méfiance originelle à l’égard d’une liberté qui, exercée collectivement, était susceptible de renverser le nouvel ordre établi.

Il faut attendre la III^e République pour que la liberté de réunion soit pleinement consacrée par la loi du 30 juin 1881, qui instaure un régime à ce jour le plus libéral, et le gouvernement Clémenceau pour la suppression de toute déclaration préalable à son exercice.

Liberté d’expression et liberté de réunion se trouvent ainsi soumises à un régime juridique identique qui exclut toute censure a priori.

La liberté de réunion est consacrée par tous les grands textes internationaux. Elle figure à l’article 20 de la Déclaration universelle des droits de l’homme et à l’article 21 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. L’article 11 de la Convention EDH adoptée à Rome le 4 novembre 1950 et ratifiée par la France en 1974 la protège et prévoit les restrictions légitimes à son exercice.

Pour la Cour EDH la démocratie est la capacité d’une société à résoudre ses problèmes dans le cadre d’un débat ouvert[2]. Cette conception de la liberté de réunion et d’expression s’inspire directement de la tradition des pays anglo-saxons qui prétendent combattre le discours en lui permettant d’être prononcé. Elle part d’une hypothèse inverse à la nôtre selon laquelle seule la persuasion est une arme capable de dissiper la parole de haine.

Cette conception repose sur celle de la « société ouverte » telle que prônée par Karl Popper dans laquelle l’homme doué de raison exerce son libre arbitre dans la confrontation de tous les discours. Ainsi, le libéralisme économique se trouve transposé en « libéralisme idéologique » ; le débat public est un marché intellectuel sur lequel se rencontrent des idées divergentes librement exprimées et qui rivalisent entre elles. Émerge alors de cette confrontation une parole, sinon la plus juste, du moins la plus forte. Celle qui, au prisme du débat public, procède pour le professeur Dominique Rousseau d’un « mode concurrentiel d’élaboration de la volonté générale »[3].

Les États-Unis illustrent la mise en œuvre de ce modèle. La liberté d’expression y est sanctuarisée par le Premier Amendement de la Constitution.

Il ne peut y être dérogé, à titre très exceptionnel, que si l’autorité administrative peut rapporter la preuve d’une provocation directe et immédiate à la commission d’actes délictuels ou criminels. Il en est ainsi par exemple de l’affaire Brandenburg[4] dans laquelle la Cour suprême a affiné sa conception en matière de liberté d’expression et de réunion. En l’espèce, il s’agissait d’un membre du Ku Klux Klan qui avait tenu des propos haineux envers les noirs américains et appelait les participants à prendre leur « revanche » sur les juifs. Loin de permettre l’interdiction, la Cour suprême écarte l’application de la loi qui tentait de réduire la liberté d’expression des groupes racistes et antisémites en considérant que les réunions en cause n’étaient pas susceptibles d’entraîner à l’instant où les paroles étaient prononcées la provocation directe à la violence raciale à laquelle incitait pourtant le discours.

La philosophie de l’interdiction part du postulat inverse : en réduisant l’orateur au silence, elle pense faire taire les bas instincts de l’auditoire. En stoppant, la diffusion du message elle espère stopper dans les esprits la propagation du discours de haine.

C’est une solution qui si elle est présentée comme une prise de risque politique n’est jamais une prise de risque intellectuel en ce qu’elle ne s’attèle pas à démonter méthodiquement la mécanique du discours de haine par le seul usage de la raison.

Quid de la légalité de l’interdiction préventive d’une réunion pour sauvegarde de l’ordre public ?

Récemment, l’actualité a donné aux tenants de l’interdiction préventive une large tribune.

Le 27 décembre dernier, le ministre de l’Intérieur, Manuel Valls annonçait dans un communiqué de presse son intention « d’étudier de manière approfondie toutes les voies juridiques permettant d’interdire des réunions publiques qui n’appartiennent plus à la dimension créative mais contribuent, à chaque nouvelle représentation, à accroître les risques de troubles à l’ordre public »[5].

Il visait ainsi les représentations du désormais tristement célèbre Dieudonné M’Bala M’Bala condamné définitivement par les tribunaux judiciaires à sept reprises pour des délits de diffamation, d’injure, de provocation à la haine et à la discrimination raciale.

Dix jours plus tard, le ministre adressait aux préfets une circulaire[6] dans laquelle il les invitait à assister les maires dans la conception et la mise en œuvre de mesures de police administrative destinées à interdire la tenue de ces « spectacles ».

Pour fonder l’interdiction, Manuel Valls s’appuie alors sur le célèbre arrêt Benjamin[7] dont chacun sait qu’il érige en matière de réunion publique la liberté en règle et la restriction en exception.

Aux deux conditions cumulatives posées par le Conseil d’État en 1933 : l’existence de graves troubles à l’ordre public et l’impossibilité de prévenir ces troubles par des mesures de police moins attentatoires aux libertés que l’interdiction ; le ministre de l’Intérieur adjoint « un ensemble de caractéristiques » à même selon lui de justifier l’interdiction.

Ainsi pourraient également justifier l’interdiction d’une réunion publique, la commission répétée d’infractions pénales et l’atteinte à la dignité humaine. La circulaire ne se fait plus interprète du droit mais est désormais œuvre de création.

La définition traditionnelle de l’ordre public (tranquillité, salubrité, sécurité) est augmentée d’un nouveau critère pouvant justifier l’interdiction préventive : la dignité de la personne humaine. Reconnue à une seule reprise dans un arrêt du Conseil d’État de 1995, Commune de Morsang-sur-Orge[8], elle dématérialise les troubles à l’ordre public et ouvre ainsi la voie à la reconnaissance d’un ordre public moral.

L’arrêt du Conseil d’État statuant en référé le 9 janvier 2014[9], confirmé depuis par la Haute juridiction[10], succède à une jurisprudence déjà fournie du juge administratif en la matière.

Douze décisions dont dix ordonnances de référé de tribunaux administratifs, une ordonnance de référé du Conseil d’État et un jugement au fond du tribunal administratif avaient jusque là suspendu et annulé tous les arrêtés d’interdiction du spectacle de Dieudonné[11].

Lorsque le juge administratif de Nantes[12] se prononce en faveur de la suspension de l’arrêté d’interdiction ce même 9 janvier 2014, il s’inscrit dans la droite ligne d’une jurisprudence bien établie. Il retient tout d’abord que rien n’établit l’intention de l’intéressé de « reprendre les mêmes phrases et de commettre les mêmes infractions ». Le juge ne peut se faire devin et préjuger par avance de paroles non encore prononcées. Il poursuit en soulignant qu’à ce jour aucune manifestation tenue au cours de cette période n’a donné lieu à des troubles à l’ordre public et qu’il n’est pas justifié de ce que le préfet ne disposerait  pas des moyens nécessaires propres à assurer le maintien de l’ordre public. Il conclut en jugeant que l’interdiction de la tenue d’un spectacle, constitue une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d’expression.

Quatre heures plus tard, le Conseil d’État saisi en appel par le ministre de l’Intérieur annule le jugement de la juridiction nantaise et confirme l’arrêté d’interdiction du préfet de Loire Atlantique.

Fait suffisamment rare pour être souligné, le juge des référés assoit la légitimité de sa solution sur la jurisprudence du Conseil d’État en se référant directement dans les visas aux arrêts précités Benjamin et Commune de Morsang-sur-Orge mais aussi à l’avis du Conseil d’État du 16 février 2009 Mme Hoffman-Glemane[13].

Rendu à propos de la responsabilité de l’État dans la déportation de personnes victimes de persécutions antisémites durant la Seconde Guerre mondiale et sur le régime de réparation des dommages qui en ont résulté, l’avis relève que ces persécutions ont été menées « en rupture absolue avec les valeurs et les principes, notamment de la dignité humaine, consacrés par la Déclaration DHC et par la tradition républicaine ».

Est ainsi extirpé un des deux moyens retenus par le Conseil d’État pour justifier l’interdiction par l’autorité administrative d’une réunion publique : la tradition républicaine. À cela s’ajoute une notion aux contours flous et propice à toutes les interprétations : la cohésion nationale.

Une telle analyse peut-elle résister à la grille d’interprétation de la Cour EDH ?

Au terme d’une jurisprudence constante et bien établie, la Cour EDH rappelle que la liberté d’expression constitue la « pierre angulaire des principes de la démocratie et des droits de l’homme protégés par la Convention »[14] mais aussi « l’une des conditions primordiales de son progrès et de l’épanouissement de chacun »[15].

Dans l’arrêt Handyside du 7 décembre 1976 la Cour affirme que la liberté d’expression « vaut non seulement pour les informations  ou idées accueillies avec faveur ou considérées comme inoffensives ou indifférentes, mais aussi pour celles qui heurtent, choquent ou inquiètent l’État ou une fraction quelconque de la population. Ainsi le veulent le pluralisme, la tolérance et l’esprit d’ouverture sans lesquels il n’est pas de « société démocratique ». Il en découle notamment que toute « formalité », « condition », « restriction » ou « sanction » imposée en la matière doit être proportionnée au but légitime poursuivi »[16].

Ainsi, en 2001 a t-elle jugé que l’interdiction de réunions publiques de séparatistes macédoniens, si elle poursuivait un but légitime n’en était pas pour autant nécessaire dans une société démocratique[17].

 En l’espèce la Cour EDH condamne l’interdiction de réunions publiques alors même qu’étaient en jeu des questions relatives à la souveraineté de l’État et à son intégrité territoriale.

L’interdiction n’était pas strictement nécessaire quand bien même les revendications manifestement illicites comportaient un risque avéré de troubles à l’ordre public.

Pour la Cour, « des mesures radicales de nature préventive visant à supprimer la liberté de réunion et d’expression en dehors des cas d’incitation à la violence ou de rejet des principes démocratiques – aussi choquants et inacceptables que peuvent sembler certains points de vue ou termes utilisés aux yeux des autorités, et aussi illégitimes les exigences en question puissent-elles être – desservent la démocratie, voire, souvent, la mettent en péril.. »

Plus récemment, en 2012[18] la Cour a condamné la Hongrie pour violation des articles 10 et 11 de la Convention EDH pour avoir interdit le déploiement d’un drapeau à connotation fasciste en marge d’une contre manifestation raciste et antisémite. La Cour retient que « la seule existence d’un risque [de troubles] est insuffisant pour interdire l’événement »[19].

Si, pour l’heure, le Conseil d’État s’est, dans le cadre d’une procédure de référé, rallié à une vision républicaine sourcilleuse – le droit de réunion étant placé sous surveillance et son exercice restreint lorsque l’État estime que se trouvent en jeu des principes fondamentaux supérieurs à ce droit -, la Cour EDH pourrait faire prévaloir une conception différente, selon laquelle une démocratie sûre d’elle-même et parvenue à maturité, doit accepter l’expression en son sein, y compris dans le cadre de réunions publiques, d’opinions indéfendables. Dans les deux cas, il est bien procédé, dans le cadre du contrôle de proportionnalité, à un bilan et une mise en équivalence de droits fondamentaux, mais selon une hiérarchisation inversée relevant de deux traditions différentes, deux conceptions dissemblables de la place et du rôle de l’État dans la sauvegarde de nos libertés.

Flore de Silva Santistéban

Ana Wysokinska

Pour aller plus loin

Sur l’affaire Dieudonné, lire notamment :

– B. Bonnet, D. Chabanol, Une ordonnance exceptionnelle sur des fondements traditionnels : à propos de l’ordonnance du 9 janvier 2014… : JCP A, act. 55, Libres propos.

– M. Touzeil-Divina, Et si le juge du « Mur » avait tout simplement accompli sa mission et non semé la discorde ? : JCP A 2014, act. 56, Libres propos.

– Ch. Tukov, La République a-t-elle gagné en ouvrant la Boîte de Pandore ? À propos de « l’affaire Dieudonné » : JCP A 2014, 2014.

– E. Derieux, Police administrative et liberté d’expression : JCP G 2014, act. 71.

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