La France est-elle en guerre contre le terrorisme ?

 

 Les événements du mois de janvier 2015 et les sommets qui en ont résultés ont relancé le débat tendant à définir le rôle de l’Etat en matière de lutte contre le terrorisme, que certains considèrent asymétriques. En France, l’Exécutif semble parler de guerre contre le terrorisme[1], comme le Président George W. Bush semblait l’évoquer au lendemain des attaques du 11 septembre[2]. Il est tentant d’envisager des frappes terroristes comme un acte de guerre mais les conférences internationales que les attentats en région parisienne ont amorcées, ainsi que la révision des textes législatifs portant sur la lutte contre le terrorisme, ont souligné l’importance de la qualification juridique de la bataille opposant les autorités à ceux que l’on pourrait aisément qualifier de guerriers ou de combattants. Le résultat de cette analyse permettra de comprendre le champ d’action dont disposent les gouvernements dans l’éradication du terrorisme et les armes qu’ils sont susceptibles d’employer face à cette menace.

 

Le Droit international humanitaire et le terrorisme : la définition de « guerre » dans les Conventions de Genève

Le Droit international humanitaire peut être vu, de façon restrictive, comme le Droit régissant la guerre. Il est composé du jus ad bellum, qui s’apparente au Droit de faire la guerre avant le déclenchement des hostilités, et du jus in bello qui, postérieurement, régit les conflits.

Le jus ad bellum tient, depuis la fin de la Seconde Guerre Mondiale, en la restriction absolue de faire la guerre, selon le fameux Article 2(4) de la Charte des Nations Unies, règle impérative de Droit international[3]. Les seules exceptions sont limitativement énumérées dans ce traité et comprennent les Résolutions du Conseil de Sécurité de l’ONU sous l’égide de son Chapitre VII contraignant ou l’invocation de la légitime défense de l’Article 51 de la Charte. Seuls de rares auteurs ont reconnu que la clause de la légitime défense pouvait être utilisée contre des groupes terroristes[4] : l’opinion de la Cour internationale de Justice maintient que l’Article 51 de la Charte régit les relations entre deux Etats[5]. Le Droit international public semble avoir du mal à admettre l’existence d’une guerre internationale contre le terrorisme mais le jus in bello définit plus clairement le concept de guerre.

Le jus in bello, le Droit dans la guerre, est divisé en deux pans : l’on y trouve d’un côté le Droit de La Haye, principalement édicté lors des conférences de 1899 et 1907, qui limite les moyens de faire la guerre, et de l’autre le Droit de Genève, appelé ainsi en référence à ses quatre conventions de 1949 et leurs deux protocoles additionnels de 1977[6], ayant pour objectif de protéger les victimes de la guerre. C’est principalement le Droit de Genève qui définit la situation de guerre : les quatre conventions sont normalement applicables aux seuls conflits internationaux, à savoir entre plusieurs Etats[7]. Cette compétence traduit la théorie traditionnelle de la guerre selon laquelle un conflit contre des groupes terroristes ne peut être qualifié comme tel.

En revanche, l’Article 3 Commun aux Conventions de Genève prévoit l’application de règles d’humanité dans les conflits à caractère non-international, ainsi que le Second Protocole aux Conventions[8]. Cette catégorie de conflit vise généralement les hostilités opposant un Etat à des groupes rebelles qui doivent être organisés sous une chaîne de commandement et peuvent être en possession d’une partie du territoire. Il convient cependant de distinguer les situations de conflit à caractère non-international des conflits internes qui sont régis par le corpus des Droits de l’Homme et non du Droit international humanitaire : la requalification d’une situation de troubles internes en conflit armé à caractère non-international requiert un certain degré de violence et d’intensité des conflits, sans définir un seuil de violence[9]. Les actes opposant les forces armées ne doivent pas être sporadiques et devraient même consister en des affrontements armés[10].

En conclusion, les Conventions de Genève définissent restrictivement la guerre comme l’ensemble des opérations armées opposant des Etats et n’admettent pas la possibilité d’une guerre contre des réseaux terroristes. Quant aux conflits armés à caractère non-international, ils ne couvrent pas les opérations de police menées par les forces de l’ordre pour déjouer des attaques terroristes. S’il est vrai que les forces du GIGN étaient présentes à Dammartin-en-Goële, de telles frappes ne peuvent qu’être considérées comme des affrontements sporadiques, ne donnant pas lieu à la qualification d’un conflit armé contre des terroristes. Ces derniers revendiquant des affiliations différentes, il serait par ailleurs difficile de les qualifier de combattants agissant pour le compte d’un groupe organisé en une chaîne de commandement.

Si la France ne semble pas aux prises d’un conflit armé non-international contre des réseaux terroristes, tel n’est pas le cas de tous les Etats. En effet, au Niger, où les attaques fréquentes de Boko Haram ont souvent mené les forces armées de l’Etat à s’engager dans des affrontements militaires, le conflit pourrait être qualifié de conflit non-international, quand bien même l’intervention d’Etats tiers voisins ait eu lieu[11].

Une question demeure concernant la fameuse « guerre mondiale contre le terrorisme », déclarée au lendemain des attaques du 11 septembre. Certains aspects du conflit en Afghanistan qui en résulta en octobre 2001 peuvent nous aider à comprendre certaines facettes de la guerre contre le terrorisme.

 

 

La guerre en Afghanistan et au Pakistan : une scène internationale pour une guerre contre des terroristes

La guerre menée en Afghanistan opposait les Etats-Unis d’Amérique à l’Afghanistan, invoquant la légitime défense de l’Article 51 de la Charte de l’ONU. Cette guerre avait pour objectif de combattre le terrorisme en affrontant un Etat qui « donn[ait] refuge » à Oussama Ben-Laden et Al-Qaïda[12] mais également en s’attaquant au groupe terroriste en lui-même[13]. Le gouvernement américain avait ainsi manifesté son souhait d’entrer en « guerre contre le terrorisme » pour appliquer le droit international humanitaire, sauf en ce qui concerne le statut des prisonniers de guerre. En effet, les Etats-Unis avaient tenté de qualifier les Talibans et les membres d’Al-Qaïda de « combattants illégaux »[14], catégorie floue de guerriers qui ne peut se voir octroyer le statut de prisonnier de guerre, régi par la Troisième Convention de Genève, s’ils venaient à tomber aux mains de l’ennemi. Cette qualification permit l’internement de nombreux détenus dans la Baie de Guantánamo, sous prétexte que ces “soldats” ne remplissaient pas les conditions de l’Article 4 de la Troisième Convention de Genève définissant les combattants[15].

Si certains auteurs semblent accepter la qualification de combattants illégaux pour les terroristes[16] au motif qu’ils ne respecteraient les conditions pour être désignés combattants susceptibles de devenir prisonniers de guerre[17], cette définition semble apparaître comme un moyen pour les Etats-Unis de contourner – voire de nier – leurs obligations en vertu des Conventions de Genève. Or le Droit international humanitaire précise que la qualification d’un combattant n’a aucune incidence sur la nature et la portée de ses droits[18] : s’il y a doute sur le statut de prisonnier de guerre, qui peut émerger lors de la simple revendication de ce statut par le prisonnier, la Convention de Genève prévoit que la question soit réglée par un tribunal et non par l’Exécutif[19].

En refusant de reconnaître le régime Taliban comme légitime gouvernement de l’Afghanistan, les Etats-Unis se sont considérés comme les défenseurs du régime officiel afghan renversé par les Talibans un an plus tôt, s’inscrivant ainsi dans la continuité d’un conflit non-international opposant le gouvernement afghan aux Talibans. Il convient de noter qu’en cas de conflit armé non-international tel que celui que les Etats-Unis ont essayé de présenter, il n’existe pas de statut de prisonnier de guerre, notamment dû au fait que les Etats ne veulent pas donner d’immunité à des individus qui ont pris les armes contre leur gouvernement. Or si la qualification de l’ennemi par un Etat n’a aucune incidence sur la portée des droits attachés à ceux-ci, le conflit opposant les Etats-Unis aux Talibans, gouvernement de facto non reconnu comme tel par les Américains, était en réalité un conflit armé international dans lequel l’ensemble des Conventions de Genève sont applicables.

Les Etats-Unis sont ainsi parvenus à créer une guerre internationale – malgré eux – contre les terroristes et l’élargissement du théâtre des hostilités a même engendré une nouvelle catégorie de conflit : en arguant que la fuite des Talibans et des membres d’Al-Qaïda au Pakistan avait internationalisé le conflit, les Etats-Unis se seraient retrouvés dans un « conflit à caractère non-international dépassant les frontières », leur permettant entre autres d’avoir recours à des attaques ciblées à l’encontre des soi-disant combattants illégaux.

L’impossibilité de mener une guerre contre le terrorisme ne semble pas avoir eu raison des Etats-Unis dans leur déclaration de guerre contre Al-Qaïda, qui leur a permis d’employer des méthodes militaires pour neutraliser des individus suspectés d’actes de terrorisme. Cependant, les Etats-Unis sont également parvenus à limiter l’application du Droit international humanitaire, notamment les règles relatives au traitement et la qualification des prisonniers de guerre, ajoutant à l’ambigüité du statut des terroristes et de la possibilité de leur déclarer la guerre. Cette réduction du champ d’application du Droit international humanitaire a ainsi permis aux Etats-Unis de tenter d’éradiquer le terrorisme par l’internement illégal de nombreux suspects d’appartenance au groupe Taliban et à Al-Qaïda, et a empêché l’utilisation du Droit pénal, le cœur de la lutte contre le terrorisme mis en avant dans toutes les conventions internationales relatives au terrorisme.

Le Droit international du terrorisme et la confirmation de la lutte par les tribunaux : la consécration d’une lutte policière contre des actes terroristes

Un nombre important de conventions internationales sur le terrorisme a été adopté depuis les années 70 pour lutter contre le phénomène du terrorisme international. Puisqu’il n’existe toujours pas de définition du terrorisme en-dehors de celle édictée lors de la Résolution du Conseil de Sécurité 1566 qui fait débat[20], la totalité de ces traités multilatéraux a pour but de définir certaines offenses comme des actes de terrorisme. Les Etats parties sont sous l’obligation de transposer ces crimes en infractions pénales répréhensibles par les juridictions nationales. C’est ainsi en assurant la compétence des tribunaux que la communauté internationale semble encline à envisager la lutte contre le terrorisme, privilégiant ainsi les actions de police à celle de l’armée.

Pour n’en citer qu’un certain nombre, les conventions de Tokyo[21], de La Haye[22], de Montréal[23], de New York[24], contre la prise d’otages[25] et pour la répression du financement du terrorisme[26] listent des dizaines d’offenses terroristes, dont la plupart sont liées aux infractions commises à bord d’aéronefs[27]. Ces traités veillent à l’harmonisation des règles pénales pour assurer une répression par les forces de police sur une étendue aussi large que possible. A long terme, ces conventions ont pour objectif de créer une compétence universelle pour la poursuite pénale des terroristes[28], à savoir que tous les Etats, parties ou non à ces conventions, pourraient juger de tels criminels s’ils étaient appréhendés sur leur territoire, quand bien même l’acte en lui-même n’ait pas été commis sur le territoire de cet Etat ou que les individus auteurs ou victimes de cet acte ne soient pas ressortissants de celui-ci. A ce jour les principaux crimes sujets à une juridiction universelle concernent les actes de piraterie, de génocide ou de crimes contre l’Humanité et les conventions sur le terrorisme ne peuvent pour l’instant qu’encourager la coopération interétatique, en application de la fameuse « formule de La Haye » qui tient en son élocution latine « aut dedere aut judicare ». Pour la première fois inscrite dans la Convention de La Haye[29], elle énonce le principe selon lequel les Etats doivent soit poursuivre les auteurs de tels actes devant leurs tribunaux, soit les extrader dans un Etat qui sera en mesure ou aura l’intention de les juger, de façon à limiter le nombre d’Etats susceptibles de donner refuge à ces groupes, comme cela semblait le cas en Afghanistan talibane.

Les mesures offertes aux Etats pour lutter contre le terrorisme ne sont généralement pas reconnues comme faisant parties des opérations menées en temps de guerre et concernent généralement le renseignement, la collecte et l’échange de données et d’informations, l’extradition et le gel de fonds. La nouvelle loi anti-terroriste qui a fait débat dans l’hémicycle de septembre à novembre 2014 confirme cette vision en ce qu’elle prévoit la création d’une infraction pénale d’acte de terrorisme individuel[30], le renforcement des sanctions pour l’apologie du terrorisme[31] et des contrôles des contenus disponibles sur les réseaux sociaux et toute autre plateforme numérique[32], la régulation de la sortie du territoire[33] et l’alourdissement de l’interdiction de séjour en France[34]. La loi s’intéresse également aux problèmes de coopération internationale, notamment en élargissant la compétence de certains procureurs et juges pour l’exécution des mandats d’arrêt européens ou d’extradition[35].

Conclusion : L’Après-Charlie

En conclusion, le Droit international humanitaire ne peut trouver à s’appliquer à l’encontre des terroristes. L’idée d’une guerre contre le terrorisme, légalement parlant, est une invention juridique en totale marge des conventions internationales relatives à la lutte policière contre de tels actes et un reniement total des droits de l’homme applicable dans de telles procédures qui ne peuvent être que pénales.

Le Droit, et à plus forte raison le Droit international, est souvent considéré en retard sur des questions de sécurité et mis à mal par des attaques toujours plus complexes. Les actions militaires au Niger contre Boko Haram ou en Irak contre le nouveau califat militent pour une vision plus large de la guerre contre des groupes terroristes organisés qui répandent la terreur dans une région sur laquelle ils possèdent une assise territoriale. Ces actions ne peuvent cependant être interprétées de façon à élargir les pouvoirs des chefs de guerre dans les Etats développés sous la menace de groupes terroristes qui ne sont pas la cause d’un état d’urgence sur leur territoire. L’Après-Charlie pourra renforcer les pouvoirs publics en matière de répression pénale mais ne sera pas le basculement d’un état de guerre internationale contre toute forme de terrorisme.

 

Vianney TURBAT

 

Pour aller plus loin :

Hélène Tigroudja, Quel(s) Droit(s) Applicable(s) à la « Guerre au Terrorisme » ?, in Annuaire Français de Droit International, Vol.48 pp.81-102 (Paris : CNRS Editions, 2002).

Perspectives internationales, La « guerre contre le terrorisme » : Nouvelle étape de la privatisation des conflits ? [28 janvier 2013], accessible à l’adresse Internet suivante : <http://perspectivesinternationales.com/?p=658> (accès le 9 février 2015).

Articles cités :

Daniel O’Donnell, International treaties against terrorism and the use of terrorim during armed conflict and by armed forces, in International Review of the Red Cross, Vol.88 N°864 [Décembre 2006] disponible en anglais à l’adresse Internet suivante :

<https://www.icrc.org/eng/assets/files/other/irrc_864_odonnell.pdf> (accès le 9 février 2015).

Marco Sassòli, La “guerre contre le terrorisme”, le droit international humanitaire et le statut de prisonnier de guerre, in The Canadian Yearbook of International Law, Vol.39 (2001), disponible à l’adresse Internet suivante :

<http://www.iihl.org/iihl/Documents/Sassoli%20Terrorisme%20DIH%20et%20statut%20de%20PG%202001.pdf> (accès le 9 février 2015).

[1] Propos du Président Hollande lors d’une conférence de presse début février 2015 (accessible sr le site du Figaro : <http://www.lefigaro.fr/international/2015/02/05/01003-20150205ARTFIG00459-francois-hollande-reaffirme-la-priorite-de-la-guerre-au-terrorisme-international.php>, (accès le 6 février 2015) ; Discours du Premier Ministre Valls à l’Assemblée Nationale le 13 janvier 2015 (accessible sur le site du Monde.fr : <http://www.lemonde.fr/politique/article/2015/01/13/manuel-valls-oui-la-france-est-en-guerre-contre-le-terrorisme_4555301_823448.html>, (accès le 6 février 2015).

[2] Discours du Président des Etats-Unis, 20 Septembre 2001, disponible sur le site internet de YouTube : <https://www.youtube.com/watch?v=76h6OGZmQ5E> (accès le 4 février 2015).

[3] Cour internationale de Justice, Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci (Nicaragua c. Etats-Unis d’Amérique), Arrêt [27 juin 1986], C.I.J. Rapport 1986 p.14, §190.

[4] Opinion individuelle du Juge Simma, dans Activités armées sur le territoire du Congo (République démocratique du Congo c. Ouganda) [19 décembre 2005], C.I.J. Recueil 2005 p.168, §§11-12 ; Voir aussi Opinion individuelle du Juge Koojimans, dans Activités armées sur le territoire du Congo (République démocratique du Congo c. Ouganda) [19 décembre 2005], C.I.J. Recueil 2005 p.168, §30.

[5] Cour internationale de Justice, Conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé, Avis Consultatif [9 juillet 2004], C.I.J. Recueil 2004 p.136, §139.

[6]

[7] Conventions de Genève [12 août 1949], Article 2 Commun.

[8] L’Article 3 Commun aux quatre Conventions de Genève s’applique à tous les conflits à caractère non-international, y compris ceux n’opposant que des groupes armés entre eux, tandis que le Second Protocole n’est applicable qu’aux conflits à caractère non-international dans lesquels l’Etat est impliqué et dans lesquels les groupes armés non-étatiques disposent d’une assise territoriale : Protocole Additionnel aux Conventions de Genève (Protocole 2) [8 juin 1977], Article 1.1.

[9] Protocole Additionnel aux Conventions de Genève (Protocole 2), adopté le 8 juin 1977, Article 1.2

[10] J. S. Pictet, Les Conventions de Genève du 12 août 1949, Commentaire, Vol.3 (Genève : CICR, 1958), p.43.

[11] La majorité des auteurs considère que l’intervention d’un Etat sur le territoire d’un autre Etat avec le consentement de ce dernier ne transforme pas un conflit non-international en conflit armé international : ce n’est que dans le cas où un Etat intervient aux côtés d’un groupe rebelle contre l’Etat territorialement compétent qu’un conflit international émerge. Dans ce sens, voir Sylvain Vité, Typologies des conflits armés en droit international humanitaire : concepts juridiques et réalités, in International Review of the Red Cross, Vol.91 n°873 pp.69-94 [Mars 2009], p.3.

[12] Conseil de Sécurité de l’ONU, Résolution 1267 (1999), S/RES/1267, 4051^ème séance, p.1.

[13] George W. Bush, Memorandum N°11, Humane Treatment of al Qaeda and Taliban detainees (Washington : White House, 7 février 2002), §1.

[14] Ibidem supra, §2(a).

[15] L’Article 4 de la Convention de Genève III relative au Traitement des Prisonniers de Guerre liste quatre critères pour identifier des combattants lorsque ceux-ci ne sont pas rattachés aux forces armées d’un Etat : « a) d’avoir à leur tête une personne responsable pour ses subordonnés ; b) d’avoir un signe distinctif fixe et reconnaissable à distance ; c) de porter ouvertement les armes ; d) de se conformer, dans leurs opérations, aux lois et coutumes de la guerre ».

[16] Marco Sassòli, La “guerre contre le terrorisme”, le droit international humanitaire et le statut de prisonnier de guerre, in The Canadian Yearbook of international law, Vol.39 (2001), p.17

[17] Cf. note 14.

[18] Convention de Genève III relative au Traitement des Prisonniers de Guerre [12 août 1949], Article 4(3).

[19] Protocole Additionnel aux Conventions de Genève, Protocole 1 [8 juin 1977], Article 45(1).

[20] Conseil de Sécurité de l’ONU, Résolution 1566 (2004), S/RES/1566, 5053^ème séance, §3.

[21] Convention relative aux infractions et à certains autres actes survenant à bord des aéronoefs [14 septembre 1963], UNTS Vol.704 p.219.

[22] Convention pour la répression de la capture illicite d’aéronefs [16 décembre 1970], UNTS Vol.860 p.105.

[23] Convention pour la répression d’actes illicites dirigés contre la sécurité de l’aviation civile [23 septembre 1971], UNTS Vol.974 p.178.

[24] Assemblée Générale de l’ONU, Convention sur la prévention et la répression des infractions contre les personnes jouissant d’une protection internationale, y compris les agents diplomatiques, Résolution 3166 [14 décembre 1973], UNTS Vol.1035 p.167.

[25] Convention internationale contre la prise d’otages [17 décembre 1979], UNTS Vol.1316 p.205.

[26] Assemblée Générale de l’ONU, Convention Internationale pour la Répression du Financement du Terrorisme, Résolution 54/109 [9 décembre 1999], UNTS Vol.2178 p.197.

[27] Daniel O’Donnell, International treaties against terrorism and the use of terrorim during armed conflict and by armed forces, in International Review of the Red Cross, Vol.88 N°864 [Décembre 2006], p.855.

[28] Daniel O’Donnell, cf. note n°26, p.856

[29] Convention pour la répression de la capture illicite d’aéronefs, cf. note n°21, Article 7.

[30] Loi n°2014-1353 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme [13 novembre 2014], JOFR n°0263 [14 novembre 2014], p.19162, Article 6.

[31] Loi n°2014-1353, cf. note n°29, Article 5.

[32] Loi n°2014-1353, cf. note n°29, Articles 12 et 13.

[33] Loi n°2014-1353, cf. note n°29, Article 1.

[34] Loi n°2014-1353, cf. note n°29, Article 2.

[35] Loi n°2014-1353, cf. note n°29, Article 10.