Le jugement des étrangers en zone d’attente sous la surveillance étroite des droits fondamentaux du procès

Dans une décision du 6 octobre 2017, le Défenseur des Droits, Jacques Toubon, s’inquiétait de l’ouverture d’une annexe du Tribunal de grande instance de Bobigny au pied des pistes de Roissy, par une décision de la ministre de la justice Nicole Belloubet.

Cette décision a été rendue à l’occasion de sa saisine d’office du 31 mai 2017, à la suite de la décision du gouvernement de reprendre le projet mis en pause sous le gouvernement précédent de rationaliser le traitement du contentieux des étrangers placés en zone d’attente.

La décision du Défenseur des Droits soulève plusieurs points de droit et met en avant les difficultés que pose le fait de juger des étrangers directement dans la zone d’attente, notamment au regard du droit au procès équitable garanti par plusieurs textes fondamentaux, nationaux et internationaux.

L’article L. 552-1 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) prévoit la possibilité pour le juge des libertés et de la détention du tribunal dans le ressort duquel se déroule la rétention administrative, lorsque 48h se sont écoulées depuis la mise en rétention administrative d’une personne visée par une mesure d’éloignement du territoire, de statuer aux fins de prolongation de la rétention administrative. Cet article prévoit également que, si une salle d’audience attribuée au ministère de la Justice lui permettant de statuer publiquement a été spécialement aménagée à proximité immédiate de ce lieu de rétention, il statue dans cette salle.

La compétence du juge judiciaire face à ces mesures de rétention administrative qui sont par nature administratives s’explique par le fait que le placement et le maintien en zone d’attente peuvent parfois durer longtemps et constituer une privation de liberté, échappant ainsi à la compétence du juge administratif. Seul le juge judiciaire est en effet compétent pour décider d’une telle mesure, en vertu de l’article 66 de la Constitution.

Cette disposition a donné lieu à de nombreuses protestations des associations de défense des étrangers et des barreaux d’avocats. Aujourd’hui encore, la question du respect des garanties du procès équitable est posée par la décision de la ministre de la justice d’ouvrir cette salle d’audience au sein même des zones d’attentes. En effet, les conditions d’accessibilité à la justice sont ainsi dégradées, mais également l’indépendance objective du point de vue du justiciable qui peut exprimer des doutes sur l’indépendance d’un tribunal situé au sein même de la zone d’attente. Cependant, cette décision répond à des exigences pratiques qui ne sont pas négligeables, comme l’abaissement des frais de transport des personnes placées en rétention administrative pour aller au tribunal ainsi que le renforcement de la célérité de la justice.

Il s’agit de voir ici que si le jugement des étrangers en zone d’attente est soumis à des conditions fortes tenant au respect du droit au procès équitable (I), il opère également un rapprochement contrasté du standard de bonne administration de la justice (II).

I. La garantie du droit au procès équitable sous conditions

L’ouverture de cette salle d’audiences a donc été critiquée comme contraire à de nombreux principes fondamentaux du droit processuel (A). Toutefois, il convient de remarquer que les conditions dans lesquelles les audiences sont encadrées permettent de respecter ces principes fondamentaux (B).

A) La contrariété apparente aux principes fondamentaux du droit processuel

Comme l’a noté le Défenseur des Droits, la tenue d’audiences dans l’annexe du Tribunal de grande instance de Bobigny ouverte à Roissy est susceptible de porter atteinte aux garanties fondamentales du droit à un procès équitable reconnu aux personnes placées en zone d’attente.

Une première atteinte est portée à l’indépendance et à l’impartialité objective du tribunal, garanties consacrées notamment par l’article 6§1 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme (CEDH). L’indépendance et l’impartialité tiennent à la qualité de la juridiction qui ne doit pas laisser supposer un pré-jugement de l’affaire. La juridiction ne doit donc pas avoir de liens avec les autres autorités de l’État, qu’elles relèvent du pouvoir exécutif ou législatif.

Cette exigence répond à l’adage bien connu du droit processuel selon lequel « justice must not only be done, it must also be seen to be done » (littéralement, « il ne suffit pas que la justice soit faite, elle doit être faite au vu et au su de tous »). Elle peut se décliner en un critère plus subjectif tenant à l’apparence de l’indépendance de la juridiction aux yeux du requérant. Or, le fait pour un étranger en zone d’attente de voir son cas jugé à l’intérieur même de l’aéroport où il est placé en rétention administrative peut lui faire exprimer des doutes sur l’indépendance de son tribunal par rapport aux autorités qui le maintiennent en rétention.

Par ailleurs, il est également possible de faire valoir qu’établir un tribunal dans un aéroport rend plus difficile l’accès du public aux audiences ; or le principe de publicité des audiences est fondamental en droit processuel et il ne peut y être dérogé que pour une série de cas limités énoncés par l’article 6§1 de la CEDH. Selon la Cour Européenne des Droits de l’Homme, la publicité des audiences « protège les justiciables contre les risques d’une justice secrète échappant au contrôle du public : elle constitue aussi l’un des moyens de contribuer à préserver la confiance dans les cours et les tribunaux » (Cour EDH, 8 décembre 1983, Axen c. Allemagne, n°8273/78).

L’isolement du tribunal, selon plusieurs associations de protection des étrangers, ne permettrait pas un accès optimal du public aux audiences. Par ailleurs, l’isolement du tribunal serait également de nature à compromettre les droits de la défense, dans la mesure où ces procédures font appel à plusieurs membres de la famille de la personne placée en rétention administrative : l’accès sur le territoire français reposant souvent sur la prise en compte de considérations très factuelles, leur témoignage est essentiel.

B) Les remèdes suggérés par le contrôle juridictionnel

Les textes sur lesquels s’appuie l’ouverture d’une annexe du TGI de Bobigny à Roissy ont eu l’occasion d’être contrôlés dans leur conformité aux normes supérieures et d’être interprétés pour que leur application soit conforme aux standards de protection des droits fondamentaux.

Le fondement de la possibilité pour le juge des libertés et de la détention de statuer hors du tribunal de grande instance repose sur l’article 49 de la loi du 26 novembre 2003, qui vient modifier l’ordonnance du 2 novembre 1945. Cette loi a fait l’objet d’un contrôle de constitutionnalité a priori et d’une décision de non-conformité partielle rendue par le Conseil constitutionnel le 20 novembre 2003.

Le juge constitutionnel, à l’occasion de l’examen de cet article 49, a considéré que « la tenue d’une audience dans une salle à proximité immédiate d’un lieu de rétention n’est contraire à aucun principe constitutionnel » dans la mesure où le législateur a prévu expressément que « ladite salle devra être spécialement aménagée pour assurer la clarté, la sincérité et la publicité des débats et permettre au juge de statuer publiquement ». Dans ces conditions, la loi a garanti de façon suffisante les exigences du droit au procès équitable.

Le Conseil d’État a également eu à connaître de cette question dans un arrêt du 18 novembre 2011 (CE, 18 novembre 2011, n°335532), et de contrôler la conformité de ces dispositifs à la Convention EDH. Il a ainsi jugé que « les salles d’audience […] sont prévues en dehors des centres eux-mêmes, qu’il existe une entrée publique autonome située avant l’entrée dans les centres », que « ces salles ne sont pas reliées aux bâtiments composant les centres » et « que ces conditions permettent au juge de statuer publiquement, dans le respect de l’indépendance des magistrats et de la liberté des parties ». Dès lors, ce dispositif ne méconnaît pas les stipulations de l’article 6§1.

Par ailleurs, conformément aux exigences dégagées par un arrêt de la Cour de cassation rendu en 2008 (Civ 1re, 16 avril 2008, n°06-20390), il ne suffit pas que la salle d’audience dispose d’une entrée autonome du centre de rétention, il faut également qu’elle soit située en dehors de l’enceinte commune du centre de rétention pour respecter les prescriptions de la décision précitée du Conseil constitutionnel.

Enfin, une réponse ministérielle à une question écrite publiée le 13 février 2014 préconise deux modifications du dispositif afin de garantir l’indépendance objective de cette salle d’audience : « des aménagements matériels, et le remplacement des fonctionnaires de la police aux frontières, partie à l’instance, par des agents appartenant à d’autres services pour l’accueil, le contrôle et la police de l’audience ». Dans ces conditions, l’ouverture de la salle d’audience ne saurait méconnaître le droit au procès équitable.

II. Un rapprochement contrasté du standard de la bonne administration de la justice

L’ouverture d’une salle d’audience au pied des pistes de l’aéroport de Roissy est présentée par le gouvernement comme un remède à la trop grande complexité du traitement du contentieux de la rétention des étrangers devant le tribunal de Bobigny.

Force est de constater que cette complexité n’est pas seulement une exagération tendant à justifier une réforme controversée : les étrangers maintenus en zone d’attente doivent effectuer des trajets en car pour assister aux audiences et ils sont confinés dans les sous-sols du tribunal en attendant qu’intervienne leur audience, comme le relève le président du Tribunal de grande instance, Renaud Le Breton de Vannoise, qui ajoute que « la dignité n’est pas assurée à Bobigny ».

En outre, la logistique de transfert et de retour des étrangers maintenus en zone d’attente implique la mobilisation d’un grand nombre de membres de la police aux frontières. Ce point était déjà rappelé dans une réponse à une question écrite au ministère de l’intérieur du 9 juin 2003, alors que des problèmes de conformité au droit européen des droits de l’Homme de ces salles d’audience situées à proximité des zones d’attente étaient déjà évoqués. Le ministère de l’intérieur répondait que « l’utilisation de cette salle d’audience doit permettre de redéployer les effectifs de police affectés aux missions d’escorte et d’épargner aux étrangers maintenus des déplacements fastidieux et de longues heures d’attente au tribunal ».

Or, le sort des étrangers en attente de jugement est important aux yeux de la Cour européenne des droits de l’Homme qui examine régulièrement les situations nationales au regard des articles 3, implicitement sur le respect de la dignité humaine, et 5, sur le droit à la liberté et à la sûreté, et les conditions de privation de liberté. Les étrangers sont en effet des « personnes vulnérables » au même titre que les détenus, les femmes et les mineurs, et la garantie de leur dignité doit faire l’objet d’une surveillance particulière.

Le caractère « inhumain ou dégradant » de leurs conditions de rétention est donc apprécié par la Cour avec des exigences renforcées concernant les femmes et les enfants, et elle a eu l’occasion de prononcer des condamnations pour des cas de rétention dans des conditions contraires à la Convention (Cour EDH, 27 juillet 2010, A. A. c. Grèce, n°12186/08).

La Cour rappelle également que la durée de la détention ne doit pas excéder le délai raisonnable nécessaire pour atteindre le but poursuivi et que les conditions de détention doivent être appropriées. En effet, elle note que ces mesures s’appliquent « non pas à des auteurs d’infractions pénales mais à des étrangers qui, craignant le plus souvent pour leur vie, fuient leur propre pays » (Cour EDH, Grande Chambre, 15 novembre 1996, Chahal c. Royaume-Uni, n°22414/93).

Il va donc de l’intérêt d’une bonne administration de la justice – au sens d’une justice rapide, rendue dans des conditions humaines et respectant les principes généraux du droit processuel – que le traitement du contentieux des étrangers ne soit pas fait dans des conditions qui porteraient atteinte au droit à la dignité humaine et au droit à la liberté et à la sûreté énoncés dans la Convention européenne des droits de l’Homme.

La décision de transférer les audiences au plus près des lieux de rétention répond à des exigences de meilleur traitement du contentieux et va ainsi dans le sens d’une bonne administration de la justice. Cependant, si les grands principes du droit au procès équitable sont – au moins formellement – respectés, il est à craindre que la pratique soit moins respectueuse des droits fondamentaux.

La bâtonnière du barreau de Saint-Denis, Me Valérie Grimaud, dénonce un « manque d’accessibilité et de solennité de la justice » et le fait que ce lieu soit « le symbole d’une justice expéditive » et « ne renvoie pas le signe d’une justice impartiale ». Me Laurence Roques, membre du Syndicat des avocats de France, a également dénoncé ce dispositif en relevant que « l’on ne juge pas les gardés à vue dans un commissariat, pourquoi juge-t-on les étrangers sur le tarmac ? ». Ces propos font écho aux inquiétudes du Défenseur des Droits qui avait appelé à remettre à plus tard l’ouverture de cette salle d’audiences, les garanties du procès équitable n’étant pas satisfaisantes à ses yeux.

Françoise Mathe, présidente de la commission « Libertés et droits de l’Homme » du Conseil National des Barreaux relève encore des atteintes aux droits de la défense, eu égard au fait que la salle d’audience ne contient aucun équipement pour les avocats, mais également au regard du manque d’accessibilité du lieu. Enfin, et dans la mesure où une partie de la législation française sur les conditions d’entrée sur le territoire français est désormais réglée en grande partie par des actes de l’Union européenne, il est également possible que la question soit également examinée par la Cour de justice de l’Union Européenne au regard des stipulations de la Charte des droits fondamentaux, qui dispose d’un volet de protection relatif à la justice en ses articles 47 et suivants.

Des recours juridictionnels ont déjà été déposés devant le juge des libertés et de la détention et les avocats annoncent avoir l’intention d’aller, si besoin, jusque devant la Cour européenne des droits de l’Homme.

Eloi KREBS

En savoir plus :

– Article en ligne sur Le Monde.fr « A Roissy, premières audiences au pied des pistes pour des sans-papiers », 27 octobre 2017
– Dalloz Actualités, 30 mai 2017, Le barreau de Saint-Denis s’insurge contre la justice rendue à l’aéroport, art. Julien Mucchielli
– Gaz. Pal, Roissy : la justice sur le tarmac, Olivia Dufour, 6 juin 2017 n°21 (accessible en ligne)