Le juge administratif, gardien prescripteur du monde carcéral

     Le tribunal administratif de Melun, dans une ordonnance rendue le 6 octobre 2016^[1], a enjoint à l’administration pénitentiaire de faire cesser l’atteinte aux libertés fondamentales des détenus de la maison d’arrêt de Fresnes au sens de l’article L. 521-2 du code de justice administrative. Cette nouvelle décision en matière pénitentiaire met en lumière le rôle désormais central du juge administratif dans la protection des libertés, devenu alors un véritable gardien prescripteur du monde carcéral.

La question du droit des détenus n’est pas nouvelle, celle-ci ayant connu une actualité importante, particulièrement depuis le début des années 2000 au niveau européen. En effet, l’interdiction des traitements inhumains et dégradants (article 3 de la Convention européenne^[2]) a servi de base à la justice européenne pour développer une jurisprudence relativement protectrice au profit des personnes privées de liberté en consacrant un droit à des conditions de détention dignes.

C’est ainsi que la Cour de Strasbourg a notamment jugé en 2000, que « l’article 3 de la Convention impose à l’État de s’assurer que tout prisonnier est détenu dans des conditions qui sont compatibles avec le respect de la dignité humaine, que les modalités d’exécution de la mesure ne soumettent pas l’intéressé à une détresse ou à une épreuve d’une intensité qui excède le niveau inévitable de souffrance inhérent à la détention. »^[3]

De même, la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) a récemment jugé, sous cette même impulsion, que s’il existe « des motifs sérieux et avérés de croire que la personne concernée par un mandat d’arrêt européen émis aux fins de l’exercice de poursuites pénales ou de l’exécution d’une peine privative de liberté courra, en raison des conditions de sa détention, un risque réel de traitement inhumain ou dégradant », il est alors possible de faire obstacle à ce mandat d’arrêt^[4]. La CJUE fait d’ailleurs explicitement référence à la jurisprudence de la Cour EDH, et ce dans la mesure où les dispositions^[5] de la Charte des droits fondamentaux reprennent mot pour mot l’article 3 de la Convention européenne précité.

C’est dans la lignée de cette dynamique européenne que le Conseil d’État a pris position en faveur du droit à des conditions dignes de détention. Initialement en retrait des questions touchant le monde carcéral, le juge administratif a finalement mis son contrôle de légalité au service de la protection des droits et libertés des détenus, tout en les conciliant avec les nécessités d’ordre public afférentes à ce milieu. Cette évolution est passée tant par la réduction progressive du champ des mesures d’ordre intérieur, et le renforcement du contrôle des mesures administratives, que par la création du référé-liberté à l’article L. 521-2 du code de justice administrative en 2000.

Retour sur l’évolution de la jurisprudence administrative concernant le monde pénitentiaire, et plus particulièrement sur la jurisprudence récente, rendue dans le cadre de recours formés par la section française de l’observatoire international des prisons pour conditions de détention non conformes à la dignité humaine.

I – Un juge administratif « historiquement réticent à pénétrer dans l’univers carcéral »^[6]

 

Le juge administratif est longtemps resté en retrait vis-à-vis des questions touchant au milieu carcéral, puisque ce n’est que depuis une vingtaine d’années qu’il a entrepris d’élargir son contrôle. Cette implication, récente, était vivement souhaitée à double titre, tant au regard de l’impératif de protection des droits fondamentaux des détenus qu’au regard de la nécessité de contrôler l’activité de service public de l’administration pénitentiaire, responsable du maintien de la sécurité au sein des établissements de détention^[7].

La rencontre entre le contrôle du juge administratif et le milieu carcéral implique donc la recherche d’un équilibre, d’une conciliation entre la garantie des droits et libertés des personnes incarcérées, et les contraintes découlant de la mission de protection de l’ordre public par l’administration pénitentiaire. Les détenus sont des usagers du service public malgré eux, puisqu’ils n’y ont pas consenti. Néanmoins, ils doivent voir leurs droits et libertés bénéficier d’un contrôle et d’une protection, alors même qu’ils sont frappés de mesures privatives de liberté les confinant dans un milieu fermé.

Le juge administratif a progressivement entrepris d’élargir son contrôle du monde pénitentiaire, largement encouragé et porté par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme. Il a été reconnu compétent par la jurisprudence du Tribunal des conflits pour contrôler l’activité de l’administration et le « fonctionnement administratif du service public pénitentiaire »^[8]. Cependant, le champ de son contrôle a été particulièrement restreint par l’application de la qualification de mesure d’ordre intérieur aux décisions prises par l’administration pénitentiaire à l’égard des détenus. Celle-ci les rendait donc insusceptibles de recours contentieux.

A)  L’essoufflement de la notion de mesure d’ordre intérieur

 

La notion de mesure d’ordre intérieur a fait l’objet d’un fort essoufflement, approuvé par une grande majorité de la doctrine dont les critiques se faisaient de plus en plus vives à l’égard de la persistance de cette notion. La France avait également fait l’objet de condamnations par la Cour européenne des droits de l’Homme, ce qui a également encouragé une évolution de la jurisprudence administrative^[9].

Le juge administratif a donc élargi son contrôle des mesures prises par l’administration pénitentiaire à l’égard des détenus, dont le point de départ retentissant a été les arrêts Hardouin et Marie du 17 février 1995^[10] rendus par l’Assemblée du contentieux du Conseil d’État.

Dans l’arrêt Marie, le Conseil d’État a admis la recevabilité d’un recours pour excès de pouvoir formé par un détenu contre une sanction disciplinaire prise contre lui, et annulé cette dernière. Les sanctions prononcées en milieu carcéral sont donc devenues des actes faisant grief, à condition néanmoins qu’elles emportent des effets sensibles sur la situation des requérants de par leur « nature » et leur « gravité ».

Par la suite, cette solution a été consolidée dans le cadre des arrêts Boussouar^[11] et Planchenault.^[12]. Ces arrêts ont permis au juge de dégager une grille guidant son contrôle lorsqu’il est saisi de décisions prises au sein des établissements pénitentiaires. Celle-ci découle d’un raisonnement en termes de catégorie de décisions au regard de la nature et de l’importance de leurs effets sur la situation des détenus^[13].

La Haute Juridiction administrative a enfin confirmé dans son arrêt Rogier^[14] de 2008 que la mise en cause des droits fondamentaux, mentionnés par les jurisprudences Boussouar et Planchenault, devait s’entendre strictement pour fonder la recevabilité de la requête. Le juge administratif recherche alors tant à déterminer la nature de la mesure que “l’importance de ses effets sur la situation des détenus”.

En parallèle d’un élargissement du champ de son contrôle de légalité des actes pris à l’encontre des détenus, le juge administratif a également intensifié celui-ci.

B)  Intensification par le juge administratif de son contrôle de légalité

 

L’enjeu du contrôle de légalité du juge administratif, est de combiner à la fois la garantie de l’ordre et de la sécurité au sein des établissements pénitentiaires tout en protégeant les droits et libertés des détenus. Il opère alors son contrôle selon une grille.

S’agissant des actes règlementaires, le juge administratif opère un contrôle poussé. Par exemple, il a invalidé une note ministérielle créant un régime de rotation de sécurité pour les détenus considérés comme « particulièrement dangereux » dans un arrêt M.A et autres, du 29 février 2008^[15]. Le juge contrôle à la fois les décisions prises par le pouvoir règlementaire créant des mesures affectant le milieu pénitentiaire, et les décisions de refus de prendre les mesures nécessaires.

S’agissant des actes individuels, le juge exerce un contrôle de proportionnalité et de nécessité sur les mesures imposées aux détenus, notamment celles susceptibles de constituer des traitements inhumains ou dégradants^[16]. Par ailleurs, si le principe de « proportionnalité des peines » n’est pas invocable s’agissant de simples mesures de sûreté, telles que des mesures d’isolement, le principe de nécessité peut toujours être invoqué devant le juge administratif. En 2008, dans son arrêt Section française de l’OIP de 2008, le recours pour excès de pouvoir formé par l’association a été rejeté, le décret attaqué prévoyant que la mesure de placement provisoire ne pouvait intervenir, « sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, que dans l’hypothèse où elle est strictement nécessaire afin d’assurer la sécurité de l’établissement pénitentiaire ou des personnes » ^[17].

Le juge exerce le même type de contrôle sur les décisions instaurant un régime de fouilles intégrales répétées. Le Conseil d’État a jugé qu’un régime de fouilles corporelles intégrales répétées peut être légitimé par des nécessités d’ordre public et les contraintes afférentes au service public pénitentiaire.

Cependant, le juge administratif soumet la légalité de l’instauration de ce régime à une double condition « d’une part, que le recours à ces fouilles intégrales soit justifié, notamment, par l’existence de suspicions fondées sur le comportement du détenu, ses agissements antérieurs ou les circonstances de ses contacts avec des tiers et, d’autre part, qu’elles se déroulent dans des conditions et selon des modalités strictement et exclusivement adaptées à ces nécessités et ces contraintes ». Il « appartient ainsi à l’administration de justifier de la nécessité de ces opérations de fouille et de la proportionnalité des modalités retenues ».^[18]

Le juge administratif a récemment approfondi le contrôle qu’il opère sur les sanctions disciplinaires infligées aux détenus. Alors qu’il n’opérait qu’un contrôle restreint à l’erreur manifeste d’appréciation^[19], le Conseil d’État a considéré dans un arrêt M.B.A^[20] que le juge de l’excès de pouvoir devait rechercher, dans le cadre d’un recours porté devant lui, si les faits reprochés à un détenu, ayant fait l’objet d’une sanction disciplinaire, constituent des fautes de nature à justifier une sanction, et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes. Le juge administratif exerce donc désormais un contrôle de proportionnalité entre la faute et la sanction.

Cette évolution apparaissait inéluctable, même si le pas a été difficile à franchir, puisque l’Assemblée du contentieux avait consacré dès 2013 l’existence d’un tel contrôle pour les sanctions infligées aux fonctionnaires dans son arrêt Dahan[21]. La doctrine, et en premier lieu les membres du Conseil d’État, avait d’ailleurs relevé la « bizarrerie qui s’attache à voir le plein contrôle disciplinaire, ayant franchi la porte des écoles et des casernes, s’arrêter au seuil des prisons »[22].

II – Le juge administratif devenu « juge pénitentiaire »^[23] avec la création du référé-liberté

 

Une protection de plus en plus dynamique et efficace a progressivement été mise en place par le juge administratif. En effet, la jurisprudence récente du Conseil d’État en témoigne : plusieurs décisions enjoignant à l’administration de prendre les mesures nécessaires pour faire cesser les atteintes graves et manifestement illégales aux libertés fondamentales ont été récemment rendues par les juges du Palais-Royal.

L’ampleur de cette évolution s’explique, outre la réduction des mesures d’ordre intérieur, par la création du référé-liberté à l’article L. 521-2 du code de justice administrative par la loi du 30 juin 2000^[24]. Ce nouvel outil a permis à des associations d’obtenir du juge administratif des injonctions, visant à faire cesser par tout moyen l’atteinte à une liberté fondamentale, afin que l’administration pénitentiaire agisse sur les conditions de vie effectives des détenus. Le référé-liberté a donc vocation dans ce cadre à agir sur l’environnement pénitentiaire et non simplement sur des mesures individuelles. Le juge administratif se transforme dès lors en véritable prescripteur de l’action publique. C’est ce que montre tant l’affaire “des Baumettes” de 2012 que celle relative à la“maison d’arrêt de Fresnes” de 2016.

A) L’affaire « des Baumettes »^[25]

 

Tout d’abord, le Conseil d’État a été saisi en 2012 concernant le centre pénitentiaire marseillais des Baumettes. Dans cette affaire, la Haute Juridiction administrative a estimé qu’il appartenait à l’administration pénitentiaire, compte tenu de la vulnérabilité et de la situation de pleine dépendance à son égard des détenus, de protéger leur vie et leur dignité, qui constituent des libertés fondamentales au sens de l’article L. 521-2 du CJA. Cette solution va dans le sens des dispositions de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, son article 22 disposant que « [l’]’administration pénitentiaire garantit à toute personne détenue le respect de sa dignité́ et de ses droits ».

En effet, il a jugé que l’administration doit « prendre les mesures propres à protéger leur vie ainsi qu’à leur éviter tout traitement inhumain ou dégradant afin de garantir le respect effectif des exigences découlant des principes rappelés notamment par les articles 2 et 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales ».

Cette solution avait été rendue dans le cadre d’un référé-liberté du tribunal administratif de Marseille formé par la section française de l’observatoire international des prisons en vue de la mise en œuvre de mesures urgentes pour faire cesser les atteintes graves et manifestement illégales portées aux libertés fondamentales des détenus du fait de leurs conditions de détention. Ce recours avait été formé en réaction aux recommandations formulées par le Contrôleur général des lieux de privation de liberté le 6 décembre 2012 qui alertait sur l’état du centre pénitentiaire^[26].

Le juge des référés du tribunal administratif de Marseille avait partiellement fait droit aux demandes de l’OIP^[27], mais son ordonnance avait été frappée d’un appel devant le Conseil d’État. Ce dernier a alors rappelé que l’administration pénitentiaire est tenue de protéger la vie des détenus et leur dignité, qui constituent des libertés fondamentales au sens de l’article L. 521-2 du CJA. Il a relevé que la carence de l’administration dans l’entretien de la prison avait porté une atteinte grave et manifestement illégale à ces libertés.

En effet, il a estimé que les mesures prises par l’administration pénitentiaire n’avaient pas permis de remédier aux conditions insalubres de détention, du fait de l’invasion de nuisibles et de conditions d’hygiène déplorables. Il a alors ordonné à l’administration de faire procéder dans un délai de 10 jours à une « opération d’envergure susceptible de permettre la dératisation et la désinsectisation de l’ensemble des locaux ».

La procédure du référé-liberté est donc un outil contentieux efficace qui permet notamment aux personnes incarcérées de saisir le juge pour qu’il fasse cesser rapidement les atteintes graves et manifestement illégales à leurs libertés fondamentales. Le juge administratif analyse sous 48h si les conditions de détention qui ont cours au sein de l’établissement pénitentiaire visé par le référé sont respectueuses de la dignité de leurs pensionnaires. En l’espèce, le juge des référés du Conseil d’État avait estimé que la prolifération de nuisibles avait gravement dégradé les conditions sanitaires du centre pénitentiaire et que la dignité des détenus n’était par conséquent plus respectée.

Cette affaire est importante à plusieurs titres. L’affaire des Baumettes a été la première affaire dans laquelle le juge administratif a été saisi par une association, à la suite de la publication d’un rapport du Contrôleur général des lieux de privation de liberté au Journal officiel. Le        Contrôleur général des lieux de privation de liberté est une autorité administrative indépendante qui a pour mission de visiter les lieux de privation de liberté afin de s’assurer que les personnes privées soient détenues dans des conditions qui ne sont pas attentatoires à leurs droits fondamentaux.

Cependant ce dernier ne dispose d’aucun pouvoir de contrainte face à l’administration pénitentiaire : il n’a qu’un pouvoir de recommandation. C’est pourquoi l’OIP a saisi le juge administratif, sur la base du rapport dressé par le contrôleur général, pour que celui-ci fasse usage de son pouvoir d’injonction et cesser les atteintes aux droits fondamentaux dénoncées.

Cette affaire a été le premier maillon d’une chaine de recours en référés portés par l’OIP pour faire cesser les atteintes aux droits fondamentaux des détenus sur le territoire français.

B)   L’affaire de la « maison d’arrêt de Fresnes »^[28]

 

Dans la lignée de la jurisprudence des Baumettes, et de celle relative à la maison d’arrêt de Nîmes^[29], ce recours en référé-liberté est le troisième par lequel l’OIP entend contraindre l’administration pénitentiaire à rénover ses établissements pénitentiaires.

L’OIP avait été saisi par plusieurs détenus de la maison d’arrêt de Fresnes concernant les conditions de détention et la gravité de la situation sanitaire au sein de celle-ci, du fait de la prolifération de nuisibles de divers types. Les différentes enquêtes menées, avec notamment le concours de l’agence régionale de santé (ARS), a confirmé les allégations des détenus.

La section française de l’observatoire international des prisons a donc saisi sur le fondement de l’article L. 521-2 du CJA, le 5 octobre 2016, le juge des référés du tribunal administratif de Melun pour qu’il ordonne la mise en œuvre de toutes mesures utiles permettant de remédier à ces atteintes graves et manifestement illégales aux libertés fondamentaux des détenus de la maison d’arrêt de Fresnes. C’est sur le fondement des articles 2 et 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme, reconnaissant le droit à la vie et à la dignité humaine que l’OIP a formé son référé.

Le juge des référés du tribunal administratif de Melun a reproduit littéralement le considérant de principe de l’ordonnance du Conseil d’État rendue dans l’affaire relative à la maison d’arrêt des Baumettes :

« que, lorsque la carence de l’autorité publique crée un danger caractérisé et imminent pour la vie des personnes ou les expose à être soumises, de manière caractérisée, à un traitement inhumain ou dégradant, portant ainsi une atteinte grave et manifestement illégale à ces libertés fondamentales, et que la situation permet de prendre utilement des mesures de sauvegarde dans un délai de quarante-huit heures, le juge des référés peut, au titre de la procédure particulière prévue par l’article L. 521-2 précité, prescrire toutes les mesures de nature à faire cesser la situation résultant de cette carence ».

Le juge administratif a considéré que la situation et les conditions de détention de la maison d’arrêt de Fresnes affectaient la dignité des détenus. Une telle situation est selon lui « de nature à engendrer un risque sanitaire pour l’ensemble des personnes fréquentant l’établissement, constituant par là même une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale ».

Pour apprécier le caractère manifestement illégal de l’atteinte, le juge des référés a mis en balance les conditions de détention et la situation sanitaire, d’une part, et les moyens à la disposition de l’autorité pénitentiaire, d’autre part. Il analyse les mesures d’ores-et-déjà mises en place et celles pouvant encore l’être pour améliorer la situation.

En l’espèce, le juge des référés a considéré que tous les moyens à la disposition de l’administration n’avaient pas été mis en œuvre. C’est pourquoi, il a utilisé ses pouvoirs d’injonction^[30] à l’encontre de l’administration pénitentiaire, et lui a enjoint de poursuivre dans les meilleurs délais « toutes les mesures nécessaires pour bétonner les zones sableuses de l’établissement et de reboucher les égouts par lesquels les rats peuvent s’infiltrer au sein de l’établissement et d’intensifier l’action de dératisation, notamment dans les parties de l’immeuble où la concentration des rongeurs est maximale ». Le juge des référés a également précisé que le résultat des actions qui seront entreprises devra être communiqué à l’ARS.

Cette ordonnance du tribunal administratif de Melun est une application stricte de la jurisprudence du Conseil d’État rendue à l’occasion du référé-liberté de l’OIP concernant la prolifération de nuisibles au sein de la maison d’arrêt des Baumettes.

 

Initialement distant du milieu carcéral, le juge administratif s’est progressivement et massivement impliqué dans le quotidien des personnes détenues et occupe aujourd’hui un rôle de guide de l’action de l’administration pénitentiaire et véritable « juge pénitentiaire »^[31].

 

 

Sandra Duraffourg

 

 

^[1] TA Melun, Ord., n°160816, 6 octobre 2016, OIP-SF.

^[2] Article 3 de la Convention européenne : « Nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants ».

^[3] CEDH, n°30210/96, 26 octobre 2000, Kudla c. Pologne.

^[4] CJUE, Grande chambre, C-404/15 et C-659/15, 5 avril 2016.

^[5] Article 4 de la Charte des droits fondamentaux : « Nul ne peut être soumis à la torture, ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants. »

^[6] M. Guyomar, « Le juge administratif, juge pénitentiaire », in Terres du droit, Mélanges en l’honneur d’Yves Jégouzo, Dalloz, 2009.

^[7] Discours de J-M. Sauvé à l’Institut d’études judiciaires de Lille, « Le contrôle de l’administration pénitentiaire par le juge administratif », 24 février 2009.

^[8] TC, 4 juillet 1983, Caillol, Rec. p. 541.

^[9] Voir notamment : CEDH, 5e Sect. 25 avril 2013, Canali contre France.

^[10] CE, Ass., n° 97754, 17 février 1995, Marie, Rec. p. 84 ; CE, Ass., n°107766, 17 février 1995, Hardouin.

^[11] CE, Ass., n° 290730, 14 décembre 2007, Ministre de la justice c/ Boussouar.

^[12] CE, Ass., n°290420, 14 décembre 2007, Planchenault.

^[13] CE, Ass., n° 290730, 14 décembre 2007, Garde des sceaux, Ministre de la justice c/ Boussouar.

^[14] CE, n°308221, 9 avril 2008, Rogier.

^[15] CE, n°s 308145/308147, 29 février 2008, M. A. et autres.

^[16] CE, Ord., n° 315622, 14 novembre 2008, El Shennawy       : « qu’il appartient ainsi à l’administration de justifier de la nécessité de ces opérations de fouille et de la proportionnalité des modalités retenues ».

^[17] CE, n°293786, 17 décembre 2008, Section française de l’OIP.

^[18] CE, n° 315622, 14 novembre 2008, M. Philippe Mahmoud A.

^[19] CE, n° 326084, 20 mai 2011.

^[20] CE, n°380449, 1er juin 2015, M.B.A.

[21] CE, n° 347704, 13 novembre 2013, Dahan.

[22] A. Bretonneau et J. Lessi, Dalloz, AJDA, 2013, p. 2432.

^[23] M. Guyomar, « Le juge administratif, juge pénitentiaire », in Terres du droit, Mélanges en l’honneur d’Yves Jégouzo, Dalloz, 2009.

^[24] Loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives.

^[25] CE, n°364584, 22 décembre 2012, OIP-SF « affaire des Baumettes ».

^[26] http://www.cglpl.fr/wp-content/uploads/2012/12/Recommandations-Marseille-et-r%C3%A9ponse-de-la-garde-des-Sceaux_JO.pdf

^[27] TA Marseille, Ord., n°1208103, 13 novembre 2012.

^[28] TA Melun, Ord., n°1608163, 6 octobre 2016.

^[29] CE, Ord., nos 392043, 392044, 30 juillet 2015, Section française de l’Observatoire international des prisons (OIP-SF) et Ordre des avocats au barreau de Nîmes.

^[30] CE, Ord., n°364584, 22 décembre 2012, Section française de l’Observatoire international des prisons.

^[31] M. Guyomar, « Le juge administratif, juge pénitentiaire », in Terres du droit, Mélanges en l’honneur d’Yves Jégouzo, Dalloz, 2009, p. 471.