Le glyphosate : révélateur de dysfonctionnements au sein de l’Union européenne

En septembre 2016, le glyphosate, était déjà une question si sujette à dissensions au sein de l’Union européenne que Jean-Claude Juncker le mentionnait explicitement dans son discours sur l’état de l’Union [1]. Le glyphosate, pesticide utilisé principalement dans l’agriculture, faisait alors déjà l’objet de débats concernant ses possibles effets cancérigènes. Plus d’un an après, force est de constater que l’UE a été incapable d’offrir un front uni sur le renouvellement de son autorisation. Pire, l’affaire du glyphosate est devenue une véritable incarnation des dysfonctionnements institutionnels de l’Union européenne.

Initialement, la question de l’autorisation du glyphosate est complexe, du fait des arguments scientifiques contradictoires, comme de la procédure auprès des institutions européennes, et on peut donc s’étonner qu’elle ait ainsi déclenché les passions de l’opinion publique, en particulier en France. Originellement, le glyphosate a été autorisé en 2002 pour 10 ans, une durée qui a ensuite été prolongée jusqu’en 2016. C’est la demande de renouvellement de l’autorisation de cette substance active qui a ici entraîné une situation de crise institutionnelle, politique, et -sans doute- démocratique.

La procédure de demande de renouvellement est particulièrement complexe : elle nécessite -pour les entreprises qui le souhaitent- de déposer une demande dans un Etat membre, dit État Membre Rapporteur (l’Allemagne, pour le glyphosate). Cet État conduit une expertise dont le résultat est ensuite analysé par l’Autorité européenne de sécurité des aliments (ci-après : EFSA). Cette dernière rédige son propre rapport, présenté à la Commission européenne, qui propose d’approuver, ou non, la substance active. La proposition passe par les comités appropriés, en l’occurrence le comité PAFF (Plants, Animals, Food and Feed). Puis, si une majorité se dégage dans un sens ou dans l’autre dans ce comité, la Commission devra suivre le choix de cette majorité. Dans le cas du glyphosate, la Commission a dû passer par un comité d’appel, car aucune majorité claire ne se dégageait. Ce comité d’appel a décidé, le 27 novembre 2017, de renouveler l’autorisation du glyphosate.

Au final, il aura fallu plus d’un an pour qu’une décision soit prise, sur fond de Brexit, de prise de conscience écologique, d’études contradictoires sur la dangerosité de la substance, d’euroscepticisme, d’initiatives citoyennes, d’ébranlement des institutions allemandes et de recherche de leadership dans l’Union européenne. Parce qu’il a fait se rencontrer citoyens, États-membres et institutions de l’UE, le glyphosate est devenu le dossier phare incarnant tous les défis, mais aussi tous les dysfonctionnements de l’Union européenne.

C’est pourquoi, laissant de côté les considérations scientifiques, il peut être intéressant d’analyser la question du glyphosate sous l’angle institutionnel. Quels sont les points de tensions et les lacunes du fonctionnement de l’UE qui ont été mis en lumière par cet épineux dossier ?

Trois grands axes se dégagent dans ce dossier. La première lacune est liée à la Commission européenne, qui -dans ce dossier- a adopté une position plus favorable aux États membres qu’à l’UE, quand son rôle présuppose l’inverse. La seconde porte sur la comitologie, et les questions de déficit de confiance, de transparence et de légitimité qui l’accompagnent. La troisième porte plutôt sur les États-membres, leur place dans l’UE et la capacité de l’UE à transcender des questions politiques internes.

Commission européenne : le renoncement à l’intégration à la faveur de l’intergouvernementalisme

La Commission est un organe spécifique à l’Union européenne, ne trouvant d’équivalent aussi développé dans aucune autre organisation internationale. Elle défend traditionnellement les intérêts de l’UE dans le cadre des relations institutionnelles au sein de l’Union européenne. Force est de constater que, dans l’affaire du glyphosate, elle n’a pas su être une force déterminante et remplir cette mission.

En effet, le triangle institutionnel équilibré permet un bon fonctionnement de l’Union européenne, par la garantie de l’équilibre des intérêts représentés et des légitimités sur lesquelles les institutions s’appuient. Dans ce triangle auquel appartiennent aussi le Parlement européen et le Conseil de l’UE, la Commission recherche « l’intérêt général et une vision à long terme » [2]. Si selon Jacques Santer, ancien Président de la Commission européenne, la Commission doit prendre en compte la diversité des États et rechercher le consensus, elle ne doit jamais perdre de vue son but premier de recherche d’un intérêt dépassant les États. Est ici retrouvé le principe même de la méthode communautaire, en opposition à une méthode intergouvernementale. Cependant, l’affaire du glyphosate a fait ressortir des carences de la Commission à assumer son propre rôle.

En effet, dans son discours sur l’état de l’Union, Jean-Claude Juncker, actuel Président de la Commission ; annonçait déjà : « Ce n’est pas juste, lorsque les pays de l’UE ne peuvent se mettre d’accord sur l’interdiction ou non d’utiliser du glyphosate dans les herbicides, que le Parlement ou le Conseil force la Commission à prendre une décision ». Pourtant, le but de la Commission devrait être de surmonter les différences entre Etats, c’est même tout l’intérêt d’un organe comme la Commission [3].

Les réticences de la Commission européenne à assumer son rôle se sont ensuite confirmées, lorsqu’à partir des négociations médiatisées sur le glyphosate des blocages sont apparus. En juin 2016, aucune majorité ne se dégage, ni dans le comité PAFF, ni dans le comité d‘appel. La Commission décide alors de remettre le vote à une date ultérieure, une fois que le rapport de l’ECH rendu (demandé pour des raisons qui seront développées plus loin) Cette décision de la Commission se comprend alors, guidée par la volonté d’éclairer le choix des représentants des États membres.

Toutefois, le 16 mai 2017, une fois le rapport de l’ECHA publié, la Commission formule une nouvelle proposition de renouvellement de l’autorisation du glyphosate au comité PAFF. Dès la seconde réunion, la Commission indique qu’elle n’ira pas contre l’avis des États membres, et qu’elle souhaite qu’une décision soit prise à la majorité qualifiée. Quand cette majorité qualifiée ne se dégage pas, au lieu d’avoir immédiatement recours à un comité d’appel (ce à quoi elle est obligée en cas d’absence de majorité claire concernant les pesticides [4] ), elle multiplie les réunions et les propositions, bloquant ainsi la procédure. Or, si l’abstention s’était maintenue en comité d’appel (ce qui aurait été probable, puisque la majorité ne s’est dégagée que suite à des problèmes de politiques internes), la Commission aurait pu avoir le dernier mot [5]. La situation aurait peut-être permis à la Commission d’assumer son rôle de défense de l’UE, englobant mais dépassant les seuls intérêts des États-membres.

Cependant, même si le recul de la Commission européenne a mené à un blocage institutionnel et politique, ce dernier a été accentué par la procédure de comitologie, utilisée pour décider de renouveler ou non l’autorisation du glyphosate.

La comitologie : l’éloignement de l’UE de ses citoyens ?

Bien que réformée en 2011, la comitologie reste une procédure obscure pour les citoyens. Dans une période marquée par l’euroscepticisme, elle ne contribue pas à redorer le blason d’une Commission jugée « technocrate » et « non-démocratique ». Sur le cas du glyphosate en particulier, les inquiétudes des citoyens européens ont trouvé peu de réponses concernant les déficits de transparence, d’indépendance et de démocratie au sein de l’UE.

D’une part, ce sont des questions de déficit de transparence et d’indépendance, mettant en jeu la confiance des citoyens, qui se posent. Le processus de comitologie pour le renouvellement des substances actives de pesticides, a nécessité l’élaboration d’un rapport par l’EFSA. Or, ce rapport a fait suite à un premier rapport de l’IARC, qui avait conclu au caractère cancérigène du glyphosate. Ce rapport de l’EFSA, publié en novembre 2015 [6], prête à commentaire, au-delà de la question même des effets cancérigènes ou non de la substance active.

L’indépendance de l’EFSA a notamment été remise en question par plusieurs éléments. L’EFSA s’est en effet très largement appuyée sur les études fournies par la Glyphosate Task Force (GTF, gérée par la firme agro-industrielle Monsanto) pour appuyer l’aspect non-cancérigène de cette substance active. Cette première maladresse scientifique doit être couplée à la composition même de l’EFSA, dont l’indépendance peut faire l’objet de critiques : cinq des quatre-vingt experts ayant étudié l’impact du glyphosate sur les mammifères n’avaient pas soumis leur déclaration d’intérêts, et certaines de ces soumissions dataient de plusieurs années [7], par exemple. Il faut encore ajouter à cela le refus de l’EFSA de communiquer certains éléments de recherches scientifiques, motif pour lequel certains eurodéputés souhaitent mener l’affaire devant la Cour de justice de l’Union européenne [8].

Ensuite, le manque de transparence entraînant un déficit de confiance citoyenne se trouve renforcé par un second élément : dans la procédure de comitologie classique, les votes des États sont anonymes. Il est en fait juridiquement impossible pour les citoyens de connaître le sens du vote de chaque État Membre. Dans une Union européenne affichant clairement sa volonté de transparence et de confiance [9], un tel refus sur un sujet aussi sensible ne peut pas renforcer la confiance des citoyens. C’est particulièrement vrai quand d’autres études plus transparentes concluent à l’aspect cancérigène du glyphosate, comme celle menée par l’International Agency for Research on Cancer (IARC), agence de l’ONU, en mars 2015.

Parallèlement l’absence de confiance dans la procédure de comitologie, c’est véritablement la question de la légitimité démocratique qui se pose. En effet, la procédure de comitologie ne bénéficie pas de légitimité démocratique, et la Commission n’a pas pris en compte les vecteurs de cette légitimité quand ils se sont exprimés concernant le glyphosate. Ce faisant, cette procédure finit de creuser un fossé entre les institutions de l’Union et les citoyens, de plus en plus ressenti par ces derniers [10].

Le premier vecteur de légitimité démocratique dans l’affaire du glyphosate a été le Parlement européen, représentant les citoyens européens et le pouvoir de contrôle de ces citoyens. En effet, le Parlement, a adopté une résolution le 24 octobre 2017, demandant principalement l’interdiction du glyphosate d’ici 2022, et incitant la Commission à adopter des règles plus restrictives, « qui tienne[nt] compte non seulement de l’avis de l’EFSA, mais aussi d’autres facteurs légitimes et du principe de précaution ». Porté à la connaissance du comité PAFF, ce dernier a simplement mentionné son existence dans son compte rendu de réunion du 25 octobre, et en a seulement retenu une volonté du Parlement européen de supprimer le glyphosate d’ici 2022. Certes, une résolution n’est pas contraignante, le Parlement européen n’ayant d’ailleurs pas de compétence dans le cadre du renouvellement de l’autorisation des pesticides. Cependant, y accorder aussi peu d’importance pour un sujet touchant la santé publique, et donc proche des citoyens, semble relativiser l’importance d’un Parlement européen qui a pourtant vu ses pouvoirs augmenter sans cesse depuis sa création.

Le second vecteur de légitimité démocratique à voir son efficacité très limitée a été l’initiative citoyenne « Ban Glyphosate ». Depuis le Traité de Lisbonne, l’article 11 du TUE permet à un million de citoyens ressortissants de l’UE de déposer une initiative citoyenne auprès de la Commission. Preuve que le glyphosate est définitivement un sujet qui intéresse les citoyens : les pétitionnaires revendiquent depuis le 15 juin 2017 plus d’un million de signatures, seuil qui permet de déposer l’initiative devant la Commission. Pour le glyphosate, la Commission a simplement indiqué, dans la réunion avec le comité PAFF, une intention de publier une communication, et éventuellement de prendre des actions concrètes [11]. Cette décision n’est pas particulièrement surprenante : jusque-là, l’initiative citoyenne n’a pas eu de succès retentissant auprès de la Commission. Une des seules initiatives ayant pu aller jusqu’au bout de la procédure, concernant le droit à l’eau, a simplement débouché sur une communication de la Commission concernant sa politique et ses actions sur l’eau [12]. Il apparaît donc qu’une simple communication devienne la réponse standard à une initiative citoyenne. La démocratie participative a encore un long chemin à faire pour arriver jusqu’à Bruxelles.

L’étude de la procédure de renouvellement de l’autorisation du glyphosate permet ainsi de souligner un déficit de confiance et de transparence, menant à un questionnement de la légitimité des acteurs institutionnels de l’Union européenne. Cependant, l’affaire du glyphosate a permis de mettre en relief un dernier élément empêchant de résoudre les blocages institutionnels dans l’UE : l’intrusion de la vie politique nationale des États membres sur la scène politique de l’Union européenne.

Les États dans l’Union européenne : la vie politique européenne mise au banc par la vie politique nationale

L’Union européenne n’est pas l’ALENA, elle n’est pas purement économique ; elle s’est construite suite à l’instabilité politique chronique des États européens pendant des siècles, qui tendait à déboucher au mieux sur des tensions, au pire sur des guerres. L’UE était un moyen d’assurer la paix, en créant des relations privilégiées entre États membres. Le choix de la méthode communautaire devait permettre de dépasser les seuls intérêts des Etats membres pour prendre des décisions selon un intérêt commun. Et pourtant, une simple question technique de renouvellement d’un pesticide aura révélé que politique nationale et politique européenne ne sont pas aussi compartimentées qu’elles ne devraient l’être pour un bon fonctionnement des institutions européennes.

Au-delà du cas du Royaume-Uni, dont le commentaire du vote en faveur de renouvellement de l’autorisation du glyphosate nécessiterait une étude entière du Brexit, deux cas posent question dans l’UE aujourd’hui, pour des raisons différentes : l’Allemagne et la France.

Tout d’abord, le cas de l’Allemagne est particulièrement intéressant une fois remis dans une perspective historique. Le couple franco-allemand est à la base du projet européen, et pourtant, plus de soixante ans après sa création, l’Union européenne peine toujours à être facteur de stabilité interne. En effet, l’Allemagne est aujourd’hui assez clairement une force pro-UE dans un contexte teinté d’euroscepticisme, et est ainsi devenue une véritable force motrice dans les institutions. Mais le revers de la médaille est apparu quand le parti nationaliste AfD a fait sa grande entrée au Parlement Allemand, remportant près de 12% des voix. Suite à cette redistribution impressionnante des sièges au Bundestag, la chancelière Angela Merkel a été dans une situation difficile de recherche d’une nouvelle alliance. C’est dans ce contexte de leadership interne difficile que, lors de la mise au vote de la proposition de la Commission dans le Comité d’Appel PAFF, l’Allemagne a finalement donné un vote positif.

En l’espèce, l’Allemagne s’était jusque-là abstenue de voter sur le glyphosate pendant toutes les réunions du comité PAFF. Dans son sillon, beaucoup d’États membres avaient une position peu tranchée, bien que seules les déclarations et communiqués de presse des gouvernements aient permis de le savoir, anonymat des votes en comité oblige. À sa suite, d’autres États sont sortis de leur abstention, donnant une majorité qualifiée en faveur de la proposition de renouvellement de l’autorisation. Puis, dans un revirement de situation peu commun, il a été annoncé que ce choix allemand avait été fait sans l’autorisation de la chancelière ; la décision avait été prise par son ministre de l’agriculture, Christian Schmidt. Paradoxalement, ce dernier a estimé qu’en cas de nouvelle abstention, la Commission aurait fini par avoir le dernier mot et aurait renouvelé l’autorisation quoi qu’il arrive [14].

Toujours est-il qu’actuellement, les dissensions dans le gouvernement allemand se sont finalement reflétées dans les institutions européennes, qui plus est dans les comités, travaillant avec la Commission, censée pourtant rechercher non pas l’intérêt d’un Etat mais bien de l’ensemble de l’UE. C’est la décision individuelle d’un ministre allemand, agissant contre l’avis de son chef de Gouvernement, qui a finalement permis de mettre fin à un blocage institutionnel. Face aux crises, la capacité de l’Europe à tenir et à être un facteur de stabilité, au-dessus des États, semble aujourd’hui assez limitée : sur un sujet aussi sensible que le glyphosate, la décision a finalement été donnée par un État, au hasard de son instabilité politique.

La France, ensuite, est dans une autre situation. Le problème est ici postérieur au vote, et contre non pas une influence de la politique interne sur la politique européenne (cas de l’Allemagne), mais plutôt une relation ambiguë avec l’Union européenne et les décisions qui y sont prises. En effet, Emmanuel Macron a annoncé que, même si la substance active qu’est le glyphosate avait reçu un renouvellement de son autorisation par la Commission pour cinq ans, la France n’autoriserait les produits l’utilisant que pour trois ans. Après ces trois ans, si une alternative existe, alors le glyphosate sera interdit.

La première question est alors d’ordre juridique : la France peut-elle seulement interdire les produits contenant du glyphosate, malgré la décision de la Commission européenne ? Elle le peut. En effet, le droit européen fait une différence entre substance active et produits. Les substances actives sont autorisées, ou non, par la Commission, pour toute l’UE. Mais les produits, en revanche, reçoivent leur autorisation de la part des États membres [15]. Pour autant, les États membres ne sont pas tout à fait libres non plus.

En effet, l’Union européenne a, pour cette autre procédure, été divisée en trois zones réunissant les Etats selon leurs conditions environnementales et leur agriculture [16]. De manière succincte, pour pouvoir refuser un produit à base de glyphosate déjà accepté par un Etat de la même zone, la France devra faire valoir que « en raison de ses caractéristiques environnementales ou agricoles particulières, [elle] est fondé[e] à considérer que le produit en question présente toujours un risque inacceptable pour la santé humaine ou animale ou l’environnement. » [17]. Cependant, il faudra alors prouver et justifier ces particularités, sachant que les États membres ont déjà été regroupés par zones, selon leurs caractéristiques environnementales et agricoles, justement.

Politiquement, ensuite, il y a un certain manque de cohérence dans la position française, alors que le Président Emmanuel Macron indiquait vouloir une Union européenne forte à l’action cohérente. Difficile de penser que la France présente des spécificités environnementales uniques sur le continent européen ; la volonté de refuser sur son marché des produits contenant du glyphosate reposerait donc plutôt sur une volonté politique interne, qui se retrouve à nouveau mêlée aux questions européennes.

Tout dépendra donc de la capacité de la France à apporter les justifications nécessaires. Si oui, alors cela rajoutera une exception au marché intérieur pour la France. Si non, alors juridiquement, la France devra revenir sur ses positions, ou bien prendre le risque d’un recours en manquement intenté par la Commission. Reste à savoir si la Commission se saisira de l’occasion pour reculer encore un peu plus face aux États, ou pour faire un pas en avant afin de retrouver pleinement sa place de gardienne des traités pour rétablir un certain équilibre dans le fonctionnement institutionnel de l’UE.

Finalement, si l’UE veut perdurer avec légitimité et avec la confiance des États et des citoyens, les questions du rôle de la Commission, du processus de comitologie et de place des États devront trouver des réponses stables et valables sur le long terme.

Audrey PLAN
Master 2 « Affaires européennes et internationales »,
Faculté de Bayonne (UPPA).

Notes :

[1] JUNCKER, Jean-Claude, Discours sur l’état de l’Union 2016: Vers une Europe meilleure – Une Europe qui protège, donne les moyens d’agir et défend, 14 sept 2016, Strasbourg

[2] SANTER, Jacques, L’avenir de l’Europe : quel rôle pour la Commission? Eloge de la méthode communautaire, Institut Universitaire européen, 1995

[3] Il ne s’agit pas ici d’ignorer le Parlement européen et les États, mais plutôt de considérer que le triangle fonctionne quand chaque institution joue son rôle. La Commission doit ainsi rester un élément permettant de dépasser les dissensions entre États

[4] Règlement (UE) no 182/2011 du Parlement Européen et du Conseil du 16 février 2011 établissant les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l’exercice des compétences d’exécution par la Commission (article 5)

[5] Règlement (UE) no 182/2011 du Parlement Européen et du Conseil du 16 février 2011 établissant les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l’exercice des compétences d’exécution par la Commission (article 6)

[6] Conclusion on pesticide peer review, Conclusion on the peer review of the pesticide risk assessment of the active substance glyphosate, EFSA, 12 nov. 2015, disponible à l’adresse suivante

[7] The Guardian, EU scientists in a row over safety of glyphosate weed killer, (13 janv 2017) disponible sur le site de The Guardian [Consulté le 04/12/2017]

[8] The Greens / European Free Alliance in the European Parliament, Greens/EFA go to court over lack of transparency on glyphosate (1er juin 2017), disponible sur le site des Verts – Alliance libre européenne

[9] TFUE, article 15 : « Chaque institution, organe ou organisme assure la transparence de ses travaux et élabore dans son règlement intérieur des dispositions particulières concernant l’accès à ses documents, en conformité avec les règlements visés au deuxième alinéa »

[10] Eurobaromètre Standard 88 de Novembre 2017 : En 2017, dans une majorité d’Etats-membres, la confiance de la population dans l’Union européenne a enregistré une baisse ; de plus, 48% de la population de l’Union européenne déclarait ne pas avoir confiance en cette dernière, contre 41% se déclarant confiants

[11] Résolution du Parlement européen du 24 octobre 2017 sur le projet de règlement d’exécution de la Commission portant renouvellement de l’approbation de la substance active glyphosate, conformément au règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, et modifiant l’annexe du règlement d’exécution (UE) n° 540/2011

[12] Summary report of the Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feed Section Phytopharmaceuticals – Plant Protection Products, 25 oct 2017 :« The Commission shall set out in a Communication, within three months from the submission date i.e. by 8 January 2018, its legal and political conclusions on the citizens’ initiative, the action it intends to take, if any, and its reasons for taking or not taking that action”

[13] Communication from the Commission on the European Citizens’ Initiative « Water and sanitation are a human right! Water is a public good, not a commodity! », COM/2014/0177

[14] Rien n’est moins sûr, au vu de la volonté de la Commission de laisser les États décider quoi qu’il arrive

[15] Règlement (CE) n°1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil, Chapitre III

[16] La France est ainsi dans la zone « Sud » avec l’Espagne, le Portugal, la Grèce ou encore l’Italie

[17] Règlement (CE) n o 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil Article 36