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Le Petit Juriste a rencontré l’ambassadeur de France près le Saint-Siège, S.E.M. Philippe Zeller, à Rome. Il nous a éclairé sur la relation diplomatique, souvent méconnue, qui lie la France et le Saint-Siège depuis des siècles.
Le Petit Juriste : Excellence, il nous paraît essentiel de commencer cet entretien par une distinction qui n’est pas toujours évidente aux yeux du public et même de la plupart des juristes : celle entre le Saint-Siège et l’État de la Cité du Vatican. En effet, si le Vatican est un État, pourquoi la France entretient-elle des relations diplomatiques avec le Saint-Siège ?
Philippe Zeller : C’est vrai qu’il n’est pas toujours facile de faire, notamment du point de vue juridique et du point de vue diplomatique, la différence entre ces deux sujets de droit. Ce qui est sûr, c’est que les ambassadeurs sont nommés auprès du Saint-Siège et non pas auprès du Vatican, ce qui est spécifié dans le décret de nomination et les lettres de créance : la souveraineté que nous reconnaissons est bien celle du Saint-Siège. C’est pourquoi, les ambassadeurs remettent leurs lettres de créance au Pape, chef de l’Église catholique. C’est la seule religion qui bénéficie d’un statut de sujet de droit international public. Ce statut est à la fois un héritage de l’histoire et du respect particulier à l’égard de l’Église catholique.
Il y aujourd’hui 183 États (y compris deux institutions particulières : l’Union européenne et l’Ordre souverain de Malte) qui ont établi des relations diplomatiques avec le Saint-Siège ; à part notamment la Chine et l’Arabie Saoudite, quasiment tous les États entretiennent des relations bilatérales avec l’Église catholique. La Birmanie/Myanmar s’est dernièrement s’ajoutée à cette liste. Sur ces 183 pays, à peu près 88 ont un ambassadeur qui réside à Rome. Ces États, qui entretiennent également des relations avec l’Italie, sont obligés d’avoir deux ambassadeurs résidents à Rome – un auprès de l’Italie, l’autre auprès du Saint-Siège – car ce dernier refuse d’accréditer les ambassadeurs qui sont déjà accrédités auprès de l’Italie. De plus, le siège de l’ambassade ne peut être le même pour l’Italie et pour le Saint-Siège. Cela représente une charge budgétaire importante pour les pays qui veulent entretenir des relations diplomatiques avec le Saint-Siège, c’est pourquoi les États sont parfois autorisés à regrouper les deux représentations diplomatiques dans le même bâtiment, mais elles doivent avoir deux adresses différentes. Le Saint-Siège exige le respect formel de sa souveraineté : pensez qu’il y a même une ambassade d’Italie auprès du Saint-Siège à Rome ! C’est-à-dire que l’Italie est le seul pays au monde à avoir une de ses ambassades sur son propre territoire.
Le Vatican, proprement dit Stato della Città del Vaticano, est reconnu par la France comme étant le territoire sur lequel est fondé le Saint-Siège, c’est son substrat territorial ; il n’a pas donc de souveraineté en lui-même. Il tire son existence des accords du Latran de 1929 avec l’Italie qui ressuscitent, en quelque sorte, un mini-État pontifical. Il sert de base administrative au Saint-Siège, d’où le mot città (cité), car c’est là qu’y habitent les prélats, le personnel administratif et technique, les gendarmes et les Gardes suisses, les pompiers… tous les acteurs responsables de la vie courante de ce territoire qui est l’État le plus petit au monde. Le Vatican a une organisation qui lui est propre et donc, par exemple, le budget du Vatican est séparé de celui du Saint-Siège. Dans la pratique, on s’aperçoit de l’existence de cet État, dans des événements particuliers : lorsque le Pape reçoit le Président de la République française, ou d’autres chefs d’État, dès que le cortège officiel passe la frontière entre l’Italie et le Vatican, c’est la gendarmerie vaticane qui prend le relais de la sécurité, et la polizia italienne se retire.
LPJ : Vous évoquiez une des raisons qui mènent la France à entretenir aujourd’hui une relation diplomatique avec le Saint-Siège : un héritage historique. Pouvez-vous tracer les grandes lignes de cette relation dans les siècles ?
PZ : Les relations diplomatiques entre la France et la Papauté ont commencé avec les rois de France. Plusieurs rois, avant même le XVIème siècle, avaient envoyé des émissaires, qui ne sont pas encore des diplomates à proprement parler, mais des envoyés spéciaux qui allaient quelques journées à Rome afin de discuter avec le Pape. C’est sous François Ier, au fil des années 1530, que la France a commencé à envoyer un ambassadeur permanent, presque sans discontinuité, et cela fait en sorte que je suis presque le 110ème ambassadeur de France près le Saint-Siège. C’est la plus ancienne relation diplomatique de notre pays. Autrefois, quasiment tous les ambassadeurs français étaient des nobles (parmi eux, il y a même eu un prince de Monaco).
Notre ambassade n’a pas toujours été au même endroit, bien sûr : nous pensons que cela a changé d’endroit une quinzaine de fois dans Rome. Il faut penser qu’à cette époque, un ambassadeur n’était pas une administration, comme aujourd’hui : il s’installait dans un endroit provisoire, souvent la résidence d’une grande famille nobiliaire romaine (Farnese, Colonna, Chigi…). Ce n’est que depuis 1950 que nous occupons la Villa Bonaparte, qui était précédemment l’ambassade d’Allemagne près le Saint-Siège.
La relation avec le Saint-Siège a été brièvement interrompue sous Napoléon Ier car il avait fait, en quelque sorte, annexer les États pontificaux, donc il n’y avait plus besoin d’un ambassadeur. Mais la vraie interruption des relations diplomatiques a été entre 1905 et 1922 environ, à cause de la loi de séparation des Églises et de l’État et surtout de l’anticléricalisme ambiant. Après la fin de la Première guerre mondiale, le gouvernement de l’époque a estimé que la reprise des relations officielles avec le Pape pouvait servir à apaiser les esprits en France : un ambassadeur a donc été à nouveau envoyé à Rome, malgré le fait que, depuis l’unification italienne en 1870, il n’y avait plus d’État pontifical, et ce jusqu’à 1929 avec les Patti Lateranensi. Hormis cette période, et quelques accidents récents, il y a toujours eu un ambassadeur français près le Saint-Siège.
Mais pourquoi François Ier (et Charles Quint) avaient décidé d’envoyer un ambassadeur auprès du Pape ? Ce n’était nullement un geste de soumission, bien au contraire : la France et l’Espagne, grandes puissances de l’époque, ont fait savoir au Pape « vous êtes chargé du spirituel, mais pas du temporel ; votre ambition à devenir de facto le souverain des pays catholiques, et donc de l’Europe, n’a pas lieu d’être ». Je résume les choses d’une manière un peu simpliste, mais par l’envoi d’un représentant diplomatique, François Ier voulait affirmer la souveraineté de la France en tant qu’État indépendant de toute pression politique de la part de la Papauté.
A part cette raison historique très importante, la France estime nécessaire de garder des relations bilatérales avec le Saint-Siège car l’Église catholique compte aujourd’hui plus d’un milliard deux cent millions de fidèles partout dans le monde et notre pays est le sixième pour ce qui est du nombre de catholiques, même si les statistiques évoluent beaucoup à ce sujet, notamment en Afrique. Au-delà de l’aspect spirituel, cette relation est d’autant plus importante eu égard au rôle d’acteur international de premier rang joué par l’Église dans la politique internationale (il suffit de penser à l’intervention officieuse du Pape François dans le dégel récent entre les États-Unis et Cuba) et à sa présence dans la plupart des organisations internationales (ONU, Conseil de l’Europe, etc.).
LPJ : Malgré l’importance des relations avec le Saint-Siège, il n’y a-t-il pas une atteinte au principe de laïcité quand la République française accrédite un ambassadeur auprès du représentant de l’Église catholique ?
PZ : La séparation des Églises et de l’État n’est point un problème ici, malgré les débats que l’on voit paraître quelques fois dans les médias, notamment en période électorale. La voix de l’Église catholique est importante et légitime, car elle représente la foi d’une grande partie du peuple français, mais au nom de la séparation du spirituel et du temporel, ce sont les instances législatives et le gouvernement français qui décident in fine quelles politiques mener. Des lois récentes, comme celle sur le mariage entre personnes du même sexe, n’auraient pas pu voir le jour si le Saint-Siège, et donc l’Église catholique, avaient une influence politique en France : il n’y a pas d’ingérence. La laïcité est pleinement respectée et elle doit être vue principalement non pas comme l’écrasement du religieux par la sphère publique, mais plutôt comme le respect de toutes les religions de la part de l’État, sans distinction.
A ce propos, si la France n’entretient pas des relations officielles avec les autres religions, c’est notamment à cause d’une absence structurelle de hiérarchie dans ces religions, et donc d’un représentant univoque pour tous les fidèles (cela est vrai particulièrement pour le judaïsme et pour l’islam) qui entraîne l’absence d’une reconnaissance internationale officielle de ces religions.
LPJ : La relation diplomatique entre la France et le Saint-Siège est marquée par des traditions historiques qui pourraient paraître étranges à première vue ; cela concerne notamment le traitement du chef de l’État, et indirectement celui de son représentant plénipotentiaire…
PZ : En effet, du point de vue du Saint-Siège, il n’y a pas de solution de continuité entre le royaume de France et la République française. D’un point de vue historique aussi, il s’agit d’un seul et même État : la France. C’est pourquoi, le Président de la République française est regardé en tant qu’héritier des rois de France : les deux figures ont recouvert et recouvrent la fonction de chef de l’État, malgré le changement de régime politique. Le traitement réservé aux rois de France continue donc de s’appliquer aux Présidents. Ce traitement, notamment dans la basilique Saint-Jean du Latran, est lié à des traditions qui remontent au règne d’Henri IV.
Henri IV, ayant beaucoup apprécié le soutien que le chapitre de la basilique de Saint-Jean-de-Latran avait apporté à son émissaire (chargé d’expliquer au Pape les raisons de son changement de religion), avait décidé de lui faire don de l’abbaye de Clairac, dans l’actuel Lot et Garonne. Par reconnaissance, le chapitre du Latran a nommé Henri IV, et ses successeurs, « premier et unique chanoine honoraire » de la basilique, qui est également le siège de l’évêque de Rome : le Pape. Depuis, la tradition a été maintenue, bien que de façon quelquefois intermittente : lorsqu’un nouveau chef de l’État (monarque ou président élu) s’installe en France, le chapitre du Latran lui envoie une lettre officielle, directement et sans passer par notre ambassade, pour lui communiquer qu’il a droit au titre de chanoine honoraire de la basilique. En général, les Présidents de la République ont accepté le titre et certains sont même venus à Rome pour une cérémonie d’installation (symbolique) dans la première stalle du chœur de la basilique.
Il s’agit d’un traitement intuitu personae, donc il ne s’étend pas à l’ambassadeur près du Saint-Siège. Néanmoins, tous les 13 décembre, qui est le jour de la naissance d’Henri IV, une messe est célébrée « pour la France » à la basilique et, à cette occasion, l’ambassadeur de France près le Saint-Siège (qui y assiste avec son conjoint) est encensé en tant que représentant du chef de l’État. Ce rite de l’encensement ne dure que quelques secondes mais manifeste un lien historique très fort qui lie la basilique, et plus largement le Saint-Siège, à la France et inversement. L’ambassadeur d’Espagne pourrait vous dire la même chose : nos deux pays sont traditionnellement présents à Rome. Cette présence s’exprime également par la « protection » et l’entretien que la France assure à certaines églises romaines dites « nationales », qui sont au nombre de cinq (notamment, Saint-Louis-des-Français et Trinité-des-Monts) et qui avaient été construites avec les finances des rois de France, conjointement à des « pieux établissements », au bénéfice des pèlerins français arrivant à Rome. La gestion patrimoniale de ces églises et de ces établissements, qui remplissent encore aujourd’hui leur fonction d’accueil des pèlerins français, est confiée à l’ambassadeur de France près le Saint-Siège qui est chargé de présider également les conseils d’administration de ces institutions. La gestion patrimoniale a toujours été très bonne et a permis d’acheter plusieurs dizaines d’appartements et magasins dans le centre historique de Rome ; ces immeubles sont loués et l’argent qui en revient sert à financer l’entretien des églises confiées aux soins de la France ainsi que les établissements annexes. La séparation de l’Église catholique et de l’État n’empêche pas que le ministère de la culture verse chaque année une subvention pour l’entretien de ce patrimoine français à Rome.
Propos recueillis par Antonino Cento (1)
Modérateur de la rubrique Droit comparé
le 6 avril 2017 à la Villa Bonaparte (Rome)
