Et si un pas était franchi vers l'interdiction du cumul des mandats ?

 

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Le fait de cumuler plusieurs fonctions électives ou nominatives est depuis longtemps une donnée récurrente du débat démocratique français. Comment justifier qu’un élu puisse occuper deux postes ? Pourquoi à l’inverse empêcher un élu compétent de se consacrer à deux tâches parfois complémentaires ? Une évolution récente et méconnue permet de poser quelques questions intéressantes sur cette pratique politique.

 

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Le 24 juillet 2009, l’antenne locale d’un parti politique située dans le Finistère a voté une interdiction générale de tout cumul de mandat. C’est une première en France. Le secrétaire fédéral du parti, Monsieur Coatanéa, observe que « c’est la fin des ‘député-maire’ et ‘sénateur-maire’« . Plusieurs mois ont été nécessaires pour conduire le débat parmi les militants, apparemment très demandeurs d’une telle réforme. Cela dit, les discussions ont été serrées, car si les français sont majoritairement contre le cumul, ils ont tendance à voter pour des figures politiques reconnues, qui ont donc forcément tendance à cumuler.

Désormais donc, aucun parlementaire affilié à ce parti politique ne peut plus occuper de fonction exécutive locale dans le Finistère.
Certains pourraient considérer qu’avec une telle mesure, la montagne accoucherait d’une souris. Pourtant, il ne faut pas prendre à la légère une telle avancée. Si l’on observe les six parlementaires concernés par cette règle, on remarque que cinq devront abandonner un mandat. Il faudra maintenant attendre les régionales de 2010 pour voir ce que va apporter la réforme. Si elle a du succès, il est à parier que d’autres formations politiques se lanceront également dans l’aventure.

Le cumul des mandats est une pratique politique répandue en France, qui fait souvent la une. Dernier exemple en date, le député et président du Conseil général de Saône-et-Loire, Monsieur Montebourg, a plusieurs fois défrayé la chronique en s’insurgeant contre le cumul au sein de sa formation politique. Il a pourtant conquis un mandat local, et c’est justement au vu de cette expérience qu’il hésite à reconduire une telle pratique, pour se consacrer au mandat unique.

Toute la question est de savoir ce qu’est réellement le cumul des mandats, autant dans sa définition (I), et sa réglementation (II) que dans ses effets (III).

 

I Considérations générales sur le cumul des mandats

 

A) Propos définitoires

 

Cela paraît galvaudé, mais il est toujours bon de le répéter : le cumul des mandats est le fait pour un homme politique d’exercer deux fonctions politiques distinctes. En général, c’est une fonction nationale et une fonction locale. En France, l’ambivalence la plus fameuse est celle du député-maire. La figure du député-maire est cruciale, surtout en province. Mais avec l’explosion des administrations territoriales, la décentralisation, et les volontés diverses de maillage du territoire, on obtient des panachages tout à fait variés. Un maire peut par exemple être président de communauté de commune, de communauté d’agglomération ou de pays, président ou membre de conseil général ou régional, député, sénateur…

Et à l’étranger ? Le cumul parait plus limité qu’en France. Au Royaume-Uni, le cumul est proscrit, sans que la loi n’intervienne. En Allemagne, Espagne ou Italie, des lois ou des règles coutumières viennent poser certaines incompatibilités strictes, notamment pour les élus qui ont un mandat parlementaire national. De plus, la structure fédérale ou régionale de ces Etats, ainsi que leur tendance à utiliser le scrutin proportionnel, endigue le phénomène du cumul.

 

 

 

B) Généralités sur l’évolution du cumul des mandats

 

La pratique du cumul est assez récente. On considère en effet qu’elle est intrinsèque à la V^e République, alors que l’on aurait tendance à croire que c’est une pratique ancienne qui doit maintenant être régulée. Certes, il a toujours existé, et n’a dailleurs pas été que politique. Quand la vie politique n’était pas structurée, notamment par l’influence conjointe de la professionnalisation des fonctions électives (via le versement d’indemnitées) et de l’apparition des partis politiques, le cumul était une règle indispensable. En effet, seuls les notables pouvaient se consacrer à une tâche prenante sans être rémunérés. Et seuls ces derniers pouvaient rassembler une population sur leur nom, par clientélisme surtout (c’est à dire en promettant des avantages en nature et en fonctionnant par réseaux d’influence).

L’apparition des partis politiques et des indemnités a permis aux hommes politiques, et de vivre de leur fonction, et de se forger une légitimité autre que leur seule notabilité. Cela dit, très souvent, voire exclusivement, la légitimité politique est une résultante de la notabilité combinée à la place dans un parti.

Le cumul a donc d’abord été politique et professionnel, avant de devenir exclusivement politique. Mais là encore, il était complexe au début du siècle d’être à la fois maire d’une commune dans le Sud de la France et député à Paris. De plus, au niveau local, la figure notoire était le préfet, ce qui se discute beaucoup plus aujourd’hui avec justement la figure du député-maire confortée par la décentralisation.

 

C) Données chiffrées sur le cumul

 

Quelques statistiques de 1997 illustrent à merveille l’ampleur du phénomène.

 

Nombre de parlementaires : 577
Mandats	Maires	Conseillers généraux	Conseillers régionaux
	322 (56%)	223	71

Si l’on réassemble les chiffres, on remarque que ces 577 personnes détiennent 1193 mandats. Seuls 47 députés (8%) se consacrent entièrement à leur mandat national. En revanche, 250 députés (43%) exercent trois mandats : un national et deux locaux. Et donc, 280 députés (49%) exercent deux mandats, l’un local, l’autre régional.
Le cumul est donc extrêmement répandu dans notre vie politique. Nous n’avons d’ailleurs abordé ici que le cumul national – local, mais le cumul local – local est omniprésent, tellement que des statistiques sont difficilement réalisables, notamment, comme déjà évoqué ci-avant, à cause de l’explosion des structures inter-communales.

 

II La réglementation du cumul

 

A) Les dispositions générales : Constitution, principes et règles diverses

 

Dire que le cumul des mandats n’est pas réglementé en France serait une erreur grossière. Plusieurs initiatives ont déjà été prises, mais pour des raisons évidentes, l’évolution est délicate. En effet, si 92% des députés et 84% des sénateurs cumulent, il apparait difficile de faire voter une loi interdisant cette pratique. A titre de comparaison, en 1936 le taux de députés cumulards était de 33%.

La Constitution est peu loquace sur la question, se contentant d’interdire le cumul entre fonction gouvernementale et fonction parlementaire (c’est l’article 23 de la Constitution :
« Les fonctions de membre du Gouvernement sont incompatibles avec l’exercice de tout mandat parlementaire, de toute fonction de représentation professionnelle à caractère national et de tout emploi public ou de toute activité professionnelle […] ». C’est donc une stricte incompatibilité, tant politique que professionnelle.

Le cumul des mandats de député et de sénateur est interdit en vertu du principe d’indépendance des assemblées. De même, le principe de séparation des pouvoirs interdit le cumul entre mandat parlementaire et présidence de la République.

Un parlementaire ne peut pas cumuler une fonction publique non élective. Ainsi, il ne peut pas appartenir au Conseil constitutionnel, au Conseil Economique, Social et Environnemental, au Conseil Supérieur de la Magistrature, aux Autorités Administratives Indépendantes et autres Autorités Publiques Indépendantes. Egalement, un parlementaire ne peut être juré d’assises.

Bien évidemment, un parlementaire ne peut pas occuper de fonction professionnelle durant son mandat électif.

Le cumul croise ici le thème de l’incompatibilité. En effet, cette dernière interdit précisément le cumul entre fonctions politique et extra-politique, ou entre deux fonctions politiques.

 

 

 

 

B) Les règles particulières : lois organiques et lois ordinaires

 

 

1) Les lois organiques et ordinaires du 30 décembre 1985

 

Ces deux textes posent les premiers jalons d’une lutte contre le cumul des mandats.

La loi organique impose une limitation. Ainsi, en plus du mandat parlementaire, un élu ne peut pas cumuler plus d’un des mandats suivants :

• Parlementaire européen
• Conseiller régional
• Conseiller général
• Conseiller de Paris
• Maire d’une commune d’au moins 20.000 habitants
• Maire-adjoint d’une commune d’au moins 100.000 habitants
• Conseiller de l’assemblée de Corse
• Conseiller de l’assemblée territoriale d’une collectivité d’outre-mer

De plus, la loi ordinaire du même jour vient réaffirmer un principe antérieurement défini en 1982 : on ne peut pas être à la fois président d’un conseil général et président d’un conseil régional.

On remarque que ne sont pas concernées par cette réglementation certaines structures comme les communautés urbaines, les pays, les conseils municipaux…

Encore une fois, ces dispositions ne concernent que les parlementaires, c’est à dire les élus qui possèdent un mandat national. Pour les élus locaux, les lois ne permettent pas un cumul supérieur à deux mandats, dont un seul de ceux cités par la loi organique.
La réglementation a été appliquée de manière échelonnée.

Une loi de janvier 1995 vient interdire les cumuls d’activités privées et de fonction électives, tout simplement pour éviter les conflits d’intérêt.

 

2) Les lois du 5 avril 2000

 

La première est une loi organique, relative aux incompatibilités entre les mandats électoraux. La seconde est une loi ordinaire, relative à la limitation du cumul des mandats et des fonctions électives.

 

a) La situation des élus nationaux

 

Il faut d’abord remarquer que la loi organique instaure une stricte incompatibilité (et donc interdiction de cumul) entre un mandat parlementaire et un mandat européen. Si un homme politique est élu à Strasbourg, il perd automatiquement son mandat national.

Concernant la limitation des autres mandats, un député ou un sénateur ne peut accéder qu’à un seul des mandats suivants :

• Conseiller régional
• Conseiller général
• Conseiller de l’Assemblée Territoriale de Corse
• Conseiller de Paris
• Conseiller municipal d’une commune d’au moins 3500 habitants

A remarquer que finalement, le changement est mineur. Peu de députés sont élus au Parlement Européen, et les assemblées délibérantes locales ou les structures inter-communales ne sont aucunement concernées.

 

b) Les représentants du Parlement Européen et les élus locaux

 

Pour les élus locaux, la loi ordinaire de 2005 pose une limite simple et stricte : seulement deux mandats. Des exceptions existent :

• Conseiller d’arrondissement de Paris, Lyon et Marseille
• Conseiller d’EPCI

Pour les élus européens, un seul mandat local est possible. En revanche, ils ne peuvent pas avoir un mandat au Conseil Economique, Social et Environnemental. En revanche, pour les représentants du Parlement Européen, aucun cumul n’est possible avec un mandat local.

Enfin, des interdictions de cumul existent en cas de fonctions exécutives particulières. Un élu local ne peut donc pas détenir une des fonctions suivantes :

• Membre de la Commission Européenne
• Membre du directoire de la Banque Centrale Européenne
• Membre de la Banque De France

 

 

III Les effets du cumul de mandats

 

Il peut exister plusieurs effets concernant le cumul des mandats. Déjà, le cumulard possède un avantage politico-social. Il accède également à des avantages financiers. Enfin, il existe des effets démocratiques.

 

 

A) Les avantages individuels du cumul : la figure du député-maire

 

 

Il a déjà été évoqué supra la notion du député-maire, qui symbolise fortement le phénomène du cumul. Il faut voir que sous cette appellation, on peut reconnaître tout cumul local-national (député-maire, sénateur-maire, ministre-maire…).

Il est d’abord politiquement extrêmement intéressant pour un élu d’opérer un cumul. Il bénéficie d’abord d’une position renforcée. En effet, la traditionnelle prédominance locale du préfet semble remise en cause quand un maire, par exemple d’une ville importante, est aussi député. Cela conforte également la « prime au sortant ». En général, dans toute élection, l’élu sortant a plus de probabilité d’être réélu que ses adversaires. Ceci est également vrai quand l’élu possède déjà un mandat. Il devient en quelque sorte une « icone », c’est à dire un visage que les électeurs connaissent, et qu’ils jugent compétent, puisqu’il est déjà élu dans une autre fonction.

Le député-maire est un personnage incontournable socialement parlant. Les études de science administrative mettent bien en avant la façon dont un tel homme politique noue des réseaux, par ses connaissances politiques locales, par ses connaissances notables locales, par ses connaissances nationales… Il est présent à plusieurs échelons de la vie démocratique, et en devient un carrefour.

La science administrative permet également de se rendre compte que tout système rigide, comme notre système administratif, même décentralisé, conduit à la création de réseaux de décision ou de rétention d’information officieux. Or c’est le député-maire qui va être le tenant de ces différents réseaux.

 

 

B) Les avantages individuels du cumul : les indemnités

 

 

La professionnalisation de la vie politique a entraîné l’apparition de fonctions « rémunérées », par le biais d’indemnités. Or, tout mandat électif est considéré comme un travail à part entière. Seulement, quelqu’un qui cumule deux mandats cumule deux « professions » et donc deux « salaires » : deux indemnités. C’est un peu comme si un ouvrier travaillait dans deux usines à temps plein, ou si un chef d’entreprise en gérait deux différentes.

Le problème est donc qu’un élu qui cumule ne peut pas être partout à la fois. Il s’adjoint en général plusieurs assistants qui gèrent son emploi du temps, parfois difficilement (par exemple, Monsieur Perben, lorsqu’il était ministre et qu’il briguait un mandat de maire, a été surnommé « ministre RTT » parce que son mandat national patissait de ses ambitions locales). Quoi qu’il en soit, le cumul est rendu possible parce qu’il est avantageux financièrement. Pour donner des exemples d’indemnités :

• Ministre : 13471 euros
• Député : 5126 euros
• Président de communauté d’agglomération : 4000 euros
• Maire d’une ville de 30 000 habitants : 3350 euros

De plus, chaque élu peut recevoir des indemnités couvrant les frais liés à sa fonction (frais d’emploi ou de mandat) :

• Ministre : 6000 euros
• Députés : 6223 euros
• Elu local : 949 euros

 

La figure typique du député-maire (ville de 30 000 habitants) parvient ainsi à un total maximal de 8476 euros assortis de 7172 euros pour ses frais de mandats. En règle général, il peut également avoir un poste dans un établissement public de coopération intercommunal, un pays, une assemblée délibérante… qui vient s’ajouter aux indemnités.

Rapidement, les hommes politiques ont décidé d’apporter un plafond pour endiguer ces avantages financiers du cumul. En 1992, il a été fixé à 8100 euros, assortis de frais de mandats de 6123 euros, et de frais d’emploi de 949 euros. Si un élu dépasse ce plafond, il commet une infraction pénale.

Enfin, il existe un avantage curieux au cumul des mandats : le reversement. La loi de 1992 prévoit que si un élu dépasse le plafond de 8100 euros, il peut choisir de reverser le trop plein à l’un de ses collègues. Les dérives peuvent donc être très importantes.

 

 

 

 

C) Les effets démocratiques du cumul de mandats

 

 

Par effets démocratiques, il est entendu les effets globaux, qui se répercutent sur l’ensemble de la société. Selon les argumentations, ils sont évidemment soit positifs, soit négatifs.

 

 

1) Les arguments en faveur du cumul

 

 

La plupart des élus ou des commentateurs en faveur du cumul observent qu’un homme politique n’ayant qu’un mandat national est coupé des citoyens. Avoir un mandat local supplémentaire permet de rester en prise avec le quotidien des français, et de mieux saisir leurs besoins.

C’est également bénéfique, par exemple pour une ville. En effet, un député-maire peut alors appuyer à l’Assemblée Nationale par exemple une réforme bénéfique pour sa commune. Il devient en quelque sorte lobbyiste.

Pour les sénateurs, leur institution assurant « la représentation des collectivités territoriales de la République (article 24 de la Constitution), le cumul est particulièrement apprécié et soutenu.

Un autre argument conteste l’éventualité d’une interdiction du cumul. Si un élu influent ne peut plus cumuler, il gardera son mandat le plus important, mais assurera à un ou plusieurs accolyte(s) fidèle(s) son soutien pour qu’il remporte les mandats plus modestes.

 

 

2) Les arguments en défaveur du cumul

 

 

Il sont plus nombreux. L’argument financier est déjà souvent repris. Non seulement c’est une rupture du principe d’égalité par rapport aux élus qui ne souhaitent pas cumuler, mais aussi, il s’agit d’un gaspillage national. En effet, l’Etat ou une collectivité territoriale alloue une indemnité et couvre les frais d’un homme politique qui délègue un travail qu’il n’accomplit pas ou peu.

 

Egalement, le cumul ne permet pas un renouvellement suffisant des responsables politiques. Un élu a plusieurs postes, et donc, il y a moins de mouvement, de diversité. Au contraire, il existe des bastions, et des hommes politiques qui font carrière 30 ou 40 ans dans les mêmes mandats.

Enfin, le plus invoqué est celui des conflits d’intérêt. Un élu national ne soutiendra pas une loi, même intéressante pour la nation, si elle est défavorable à sa localité. On voit notamment ce problème sur la réforme territoriale. Dans les années 70 et 80, la plupart des pays européens ont mis en oeuvre une grande politique territoriale visant notamment à réduire les communes. Seule la France ne s’est pas engagée dans cette voie, avec ses 36000 communes, tout simplement parce que le cumul des mandats rend impossible une telle réforme. L’exemple a été criant lors de la dernière tentative de réforme territoriale, toujours en examen.

 

 

Conclusion

 

 

Le sujet du cumul des mandats est des plus épineux. Il l’est d’abord parce qu’il brasse deux conceptions politiques. La première serait plutôt « technocratique« , c’est à dire que des élus nationaux s’occupent de la nation, et des élus locaux s’occupent du local. La seconde serait plutôt « terrienne« , c’est à dire qu’un élu national doit obligatoirement posséder une racine locale, pour ne pas être déconnecté.

Il n’est pas possible de dire que le cumul n’a que des bienfaits, ses dérives étant nombreuses (luttes d’influence, gaspillages, patrimonialisation des mandats, éparpillement des énergies, conflits d’intérêt…), mais il a également des qualités, dont la plus importante reste toujours l’articulation du local et du régional.

Cependant, certains arguments en défaveur du cumul restent difficilement réfutables. Il empêche réellement des réformes importantes, et surtout, il dillue la responsabilité politique, la faute n’étant plus redirigée sur l’élu, mais sur le collaborateur. De plus, la vocation première du Sénat est la représentation des collectivités. Pourquoi dés lors les députés ont ils besoin de racines locales ?

Le pas en avant imprimé par la fédération finistérienne va être cruciale dés 2010. C’est en effet depuis ce « laboratoire » que les pro-cumuls, comme les anti-cumuls, vont pouvoir confronter leurs idéaux avec la réalité lors des élections régionales, peut-être pour une refonte de nos habitudes politiques.

 

 

Antoine Faye

Pour en savoir plus :

Articles sur l’évolution de la règlementation dans le Finistère : Le Télégramme et Le Monde Interview d’Arnaud Montebourg Exposé général sur la législation anti-cumul Les avantages financiers du cumul Très bon article sur le cumul des mandats Loi organique n°85-1405 du 30 décembre 1985 tendant à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions électives par les parlementaires. Loi organique n°2000-294 du 5 avril 2000 relative aux incompatibilités entre mandats électoraux Loi n°2000-295 du 5 avril 2000 relative à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d’exercice