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À La Haye, le 11 mars dernier, les dix-huit juges de la Cour pénale internationale (CPI) ont procédé à l’élection d’un des leurs pour remplacer la juge argentine Silvia Fernández de Gurmendi à la tête de la Cour.
C’est ainsi que le Nigérian Chile Eboe-Osuji, juge à la Cour depuis 2012, ancien du Tribunal pénal international pour le Rwanda (TPIR) et du Tribunal spécial pour la Sierra Leone (TSSL), a pris sa place, désormais assisté des juges tchèque et français comme premier et second vices-présidents.
Cette nouvelle a été assez peu relayée et encore moins commentée, pourtant elle nous invite à nous interroger sur le poids de cette élection et l’avenir de la Cour en des temps très troubles. En effet, six mois après le retrait du Burundi du Statut de Rome et alors que l’Union africaine (U.A.) brandissait il y a encore quelques temps la menace d’un retrait collectif, l’élection d’un juge africain à la présidence de la Cour sonne comme un message d’apaisement à l’attention de ces pays.
La CPI et l’Afrique : des relations complexes
Si, au moment de ratifier le Statut de Rome, la grande majorité des États africains s’est montrée très enthousiaste, faisant -encore à ce jour- de l’Afrique le plus gros contingent d’États-parties au Statut de Rome (avec trente-trois États représentés pour un total de cent-vingt-trois États parties), les rapports se sont grandement envenimés depuis.
Depuis 2009, les leaders africains sont nombreux à voir d’un mauvais oeil l’institution de La Haye: Uhuru Kenyatta, Jacob Zuma, Yahya Jammeh, Paul Kagame, Robert Mugabe, Pierre Nkurunziza, Netumbo Nandi-Ndaitwah, tous ont violemment critiqué la CPI, l’accusant d’être un outil néo-colonialiste, afrocentré, voire raciste.
La gronde a d’abord sonné à l’occasion du premier mandat d’arrêt délivré à l’encontre du président soudanais Omar El-Béchir par l’ancien Procureur général, Luis Moreno-Ocampo, en mars 2009 à l’initiative du Conseil de sécurité des Nations Unies. Omar El-Béchir, toujours en fuite aujourd’hui, est le principal protagoniste d’un véritable feuilleton à la Cour : suspecté de crimes contre l’humanité, de crimes de guerre et de génocide, celui-ci continue pourtant d’aller et venir, faisant une apparition très remarquée lors du sommet de l’U.A. à Pretoria en 2015. Si remarquée qu’elle valut au gouvernement sud-africain un blâme unanime de la justice, que ce soit de la part de la Cour suprême d’appel du pays, ou de la CPI, estimant qu’en s’étant abstenue d’arrêter le président soudanais sur son sol, l’Afrique du Sud avait manqué à ses obligations d’État-partie au Statut de Rome. Un message fort, donc, mais dépourvu d’effets : Omar El-Béchir demeure en totale liberté et l’Afrique du Sud s’empressa de notifier au Secrétaire général de l’ONU son intention de se retirer du Statut de Rome.
S’il faut se réjouir de l’enlisement de ce retrait du fait de son inconstitutionnalité – selon le jugement de la Haute-Cour d’Afrique du Sud (Gauteng)—, le sort de l’Afrique du Sud en tant qu’État-partie demeure incertain et les critiques concernant la Cour sont loin de se limiter à ce seul pays. Car si l’Afrique du Sud était la seule à pouvoir arrêter le présent soudanais sur son sol, bien plus nombreux ont été les pays à s’insurger contre les poursuites de la CPI -ayant ou non abouti- à l’encontre de chefs d’État africains, à savoir Uhuru Kenyatta et William Ruto (Kenya), Laurent Gbagbo (Côte d’Ivoire) et Muammar Kadhafi (Libye).
Ces poursuites ont, dans le cas du Kenya, amené les deux rivaux politiques qu’étaient William Ruto et Uhuru Kenyatta à s’allier pour mener une campagne de très grande ampleur contre la CPI durant la campagne présidentielle d’avril 2013 ; exerçant une pression telle que la Cour dut progressivement abandonner l’affaire. Le président kenyan et son vice-président ont entraîné dans leur sillon de nombreuses voix, notamment au sein de l’U.A., où les États membres sont très attachés au respect de l’immunité des chefs d’État, allant jusqu’à faire adopter une résolution (non-contraignante) en faveur d’un retrait collectif de la CPI, fin janvier 2017.
Si le retrait ne pourra pas être opéré collectivement par l’U.A. mais bien souverainement par chaque État-partie, il faut noter que cette hostilité de l’U.A. sur la question de la levée d’immunité des chefs d’État s’est aussi assortie de critiques basées sur le contentieux de la CPI, n’ayant vu comparaître devant elle que des Africains. Tout cela a renforcé le sentiment de poursuites à géométrie variable.
Pour protester contre ce que beaucoup considèrent comme un acharnement de la cour contre l’Afrique, certains États ont même décidé de se retirer : la Gambie en 2016, avant que l’élection d’Adama Barrow ne vienne modifier les choses, l’Afrique du Sud qui semble bloquée malgré l’annonce faite au Secrétaire-général de l’ONU, et le Burundi, qui s’est effectivement retiré le 27 octobre dernier de la juridiction de la Cour.
De son côté, via le Protocole de Malabo adopté en 2014, l’U.A. penche activement pour que soit intégrée dans le mandat de la Cour africaine de justice et des droits de l’Homme (en projet) une compétence en matière pénale visant à concurrencer la CPI en régionalisant la poursuite d’éventuels crimes de guerre, crimes contre l’humanité et crimes de génocide, et en empêchant -sans surprise- toute levée d’immunité pour les chefs d’État et de Gouvernement en exercice (art. 46A-bis).
S’il existe déjà une Cour africaine des droits de l’Homme et des peuples, créée par l’U.A., une telle instance serait bien une première, puisque s’il faut souligner le procès Hissène Habré mené devant les Chambres africaines extraordinaires (CAE), créées à l’initiative de l’U.A. et accueillies par le Sénégal, rappelons qu’il s’agissait-là d’une juridiction ad hoc. Pour autant, le protocole de Malabo nécessite l’adhésion d’au moins quinze États membres de l’U.A. pour entrer en vigueur (art. 11), et ce seuil est encore loin d’être atteint, malgré les 55 États membres reconnus par l’U.A.. Alors que le Statut de Rome avait réussi à bousculer le droit international coutumier qui accordait jusque-là l’immunité aux chefs d’État en exercice, cette avancée se retrouve gravement menacée par le Protocole de Malabo. Par ailleurs, lors de la 30e session de l’U.A. à Addis-Abeba, l’organisation régionale à décider d’adresser une demande de déclaration interprétative aux juges de la Cour internationale de justice (CIJ) sur la question de l’immunité des chefs d’Etat et de Gouvernement.
Face à ces menaces pour la CPI : que peut changer l’élection de Chile Eboe-Osuji ?
Premièrement, s’il est certain que Chile Eboe-Osuji est particulièrement qualifié pour exercer les fonctions qui sont aujourd’hui les siennes, il est tentant de voir dans cette élection la volonté de la CPI d’envoyer un signal à destination des États-parties africains, qui représentent le contingent le plus nombreux au sein de l’Assemblée des États-parties.
Deuxièmement, si la présidence est d’abord chargée de la bonne administration de la Cour et supervise le travail du Greffe, elle détient également un rôle en matière de relations extérieures, consistant notamment à entretenir des relations avec les États et autres entités, ainsi qu’à promouvoir une meilleure connaissance et compréhension de la Cour par le public. Dans ce travail de coopération auprès des États, et alors que l’U.A. est vue par la Cour comme l’un de ses interlocuteurs privilégiés, il semble astucieux que le président soit issu d’un État africain partie au Statut… même si le Nigéria était, avec le Sénégal, l’un des seuls pays africains à s’être fermement opposé à la proposition de retrait collectif de l’U.A..
En outre, depuis son élection, le président Eboe-Osuji a déjà eu l’occasion d’accueillir une délégation de la CÉDÉAO au sein de la Cour, peut-être annonciatrice d’une rencontre prochaine avec les délégués de l’U.A..
Troisièmement, de nombreux espoirs avaient émergé suite à l’entrée en fonction de la Gambienne Fatou Bensouda en tant que Procureure générale de la Cour, soutenue aux élections par les États-parties membres de l’U.A. : responsable des poursuites, elle occupe un poste-clé, surtout au moment où les accusations de poursuites dirigées essentiellement vers l’Afrique ont mis la Cour sous le feu des critiques. Pour autant, si plusieurs acteurs africains ont voulu croire que la nomination d’une Africaine à la CPI permettrait d’apaiser les relations tendues entre la Cour et les pays d’Afrique, tel ne fut pas le cas. Au contraire, c’est sous son mandat, et notamment à l’occasion de l’affaire Kenyatta, que la situation a empiré.
Enfin, difficile d’imaginer que cette élection puisse vraiment changer l’ordre des choses ou modifier le sentiment des pays Africains à l’endroit de la Cour : d’abord, parce que ce n’est pas le président qui pourra être à l’origine d’un tel bouleversement (rappelons, en outre, qu’il s’agit d’un juge, impartial) ; ensuite, parce qu’il faut répondre aux critiques qui sont faites à la Cour pour comprendre quels sont les vrais points de blocage et quelles peuvent être les solutions envisageables pour réformer l’institution.
« Une justice de blancs, pour les blancs » ?
Premièrement, l’idée s’est répandue que la CPI serait une « Cour de blancs pour les blancs ».
FAUX – Il suffit ici de s’attarder sur les pays représentés au sein de l’Assemblée des États-parties pour s’en apercevoir, puisque les pays « occidentaux » privilégiés (Europe occidentale et Australie) ne représentent que 25 des 123 États-parties au Statut. On constatera ensuite que la Procureure y est gambienne, que le président y est nigérian, et que sur un total de dix-huit juges, cinq sont africains, tout en notant que les modalités d’élection assurent de toute façon une représentation mixte, en genre, système juridique, continent d’origine, spécialité en droit international ou pénal, etc…
Est-elle une justice « pour les blancs » ?
C’est en tout cas ce que semblait indiquer en octobre 2016 le ministre de l’Information gambien, Sheriff Bojang, en désignant la CPI comme une « cour internationale caucasienne pour la persécution et l’humiliation des personnes de couleur, en particulier les Africains », au moment d’annoncer le retrait du Burundi à la télévision nationale.
Bien sûr, il s’agit là d’un point de vue qui compte parmi les plus caricaturaux que l’on ait pu entendre concernant la Cour. Ici, s’exprimait le ministre d’un président déchu, accusé à plusieurs reprises de crimes contre l’humanité et d’actes de torture et donc potentiellement menacé par la CPI. Ce même président s’est d’ailleurs réfugié, suite à sa défaite électorale, dans un État non-partie au Statut de Rome mais grand pourfendeur de la CPI : la Guinée-Equatoriale.
En réalité, il faut se poser cette question : à qui se destine la CPI ? Aux victimes de crimes de guerre, de crimes contre l’humanité, de crimes d’agression ou de génocide. Dans les situations qui ont amené ces critiques que nous évoquions, les victimes étaient-elles blanches ? Non, et il faut s’en rappeler. Il faut également rappeler que si la grande majorité des situations qu’a eu à connaître la Cour (10/11) concerne ou a concerné des pays africains [1], il faut en comprendre les causes :
Premièrement, sur les dix situations africaines, six ont été déférées au bureau du Procureur par les pays concernés, deux par le Conseil de Sécurité, et deux seulement le furent à l’initiative du bureau du Procureur. Il faut donc relativiser ce sentiment de « persécution » par le bureau du Procureur, pour souligner que si la CPI a pu être instrumentalisée, elle l’a souvent été par des chefs d’État africains qui ont joué un double-jeu à son égard en croyant pouvoir l’utiliser pour mettre certains de leurs opposants hors-course [2].
Car c’est bien la lutte contre l’impunité qui doit guider l’action de la Cour, et non pas la frustration des souverainetés, et, rappelons-le, les victimes étaient bel et bien africaines dans ces dix situations.
De même, la concentration des poursuites sur l’Afrique peut également être comprise par l’importance du critère de complémentarité, qui ne trouve pas à s’appliquer partout, ni même toujours en Afrique (cf. les CAE). En effet, la Cour n’intervient que dans les cas où le pays concerné n’a pas la volonté ou les moyens de poursuivre les crimes contrevenant au Statut. Il faut regarder la réalité en face et comprendre qu’à une période où l’Afrique reste le continent le plus corrompu, avec une justice qui compte parmi les moins indépendantes, de nombreux pays d’Afrique ne rapportent pas les garanties suffisantes pour que de telles poursuites reposent sur les juridictions nationales.
Pour autant, il faut bien reconnaître des erreurs et des échecs du côté de la Cour :
Parmi ces erreurs, une persistance sur l’Afrique qui devient intenable face aux abus grossiers commis ces dernières années dans d’autres parties du monde : en Birmanie, en Afghanistan, en Ukraine, en Iraq et en Syrie, en Egypte, au Yémen, en Palestine et en Israël, ou même au Vénézuela.
Certes, des examens préliminaires sont en cours dans plusieurs de ces pays lorsque les crimes visés peuvent relèvent de la compétence ratione materiae de la Cour, et celle-ci a autorisé la Procureure à ouvrir une enquête visant la Géorgie en 2016, mais tout cela traîne aux yeux des observateurs de la CPI, et les raisons d’un tel échec sont aussi à chercher du côté des pouvoirs de l’institution. En effet, celle-ci ne peut pas forcer les États à coopérer puisqu’elle ne dispose pas de sa propre police, et si les États ne jouent pas le jeu, elle devient presque inutile.
En outre, force est de constater que de nombreux États demeureront hors de sa juridiction tant qu’ils n’auront pas ratifié son statut fondateur, sauf cas de renvoi par le Conseil de sécurité des Nations Unies. Tel fut d’ailleurs le cas pour la Libye et le Soudan. Voilà un des vrais problèmes de la Cour : son manque d’indépendance vis-à-vis du Conseil de sécurité, qui peut ordonner (art. 13b du Statut) ou stopper (art. 16) des poursuites. Comment ne pas y voir une justice pénale internationale à géométrie variable et -surtout- un instrument au service des États les plus puissants ?
En effet, quid d’éventuels crimes de guerre ou contre l’humanité commis sur le territoire de l’un des cinq membres permanents du Conseil, ou d’un État soutenu par l’un d’eux ? La situation risquerait un blocage complet. Tel est le cas pour les États-Unis, Israël, la Syrie et bien d’autres. Un tel blocage est très difficilement soutenable au vu de la composition du Conseil : sur ses cinq membres permanents (ayant donc un droit de véto), deux seulement acceptent la compétence de la Cour. Lors de la session de fin d’année 2016 de l’Assemblée des États-parties, ce sujet fit d’ailleurs l’objet d’un consensus pour de nombreux pays africains, qui -rappelant leur attachement à la Cour- ont plaidé pour « que « les choses changent de l’intérieur », comme le Nigéria, le Cap-Vert, la Côte d’Ivoire, la R.D.C, la Tunisie, le Ghana, le Mali, le Lesotho le Botswana, le Sénégal, ou même l’Ouganda, très longtemps opposés à la Cour.
S’il faut bien sûr entendre la voix de l’U.A. à propos de la Cour, il faut surtout entendre les États africains parties au Statut dans leur individualité, puisqu’un tiers des États membres de l’U.A. demeurent hors de la juridiction de la Cour.
Ici aussi, il y a une vraie réflexion à se poser. Et si le Protocole de Malabo évoqué plus tôt dans cet article semble être une piste envisageable, l’attachement à l’immunité des chefs d’État et de Gouvernement en exercice prévu par le texte fait craindre le pire, eu égard à l’impunité des crimes les plus graves sur le continent africain.
Ce sont en tout cas autant de questions que les acteurs de la justice pénale internationale auront à se poser dans les années à venir, afin de mettre un terme au conflit ouvert entre l’U.A. et la CPI, pour que survive la Cour et, avec elle, le rêve d’une fin à l’impunité pour les crimes les plus graves.
Paul Pouchoux
