Contrôle de légalité des actes administratifs : nouveaux pouvoirs du juge judiciaire

 

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Par un arrêt du 17 octobre 2011, le Tribunal des conflits [1] vient d’étendre les pouvoirs du juge civil en matière de contrôle de légalité des actes administratifs. La jurisprudence Septfonds de 1923 [2] est désormais limitée. Le juge civil pourra en effet, dans certains cas, apprécier lui-même la légalité des actes administratifs en cause, sans renvoyer de question préjudicielle au juge administratif.

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L’interprétation d’un acte administratif par le juge judiciaire pose des difficultés tenant au dualisme de l’organisation juridictionnelle en France. En effet, on sait que la loi des 16-24 aout 1790 sur la séparation des autorités administratives et judiciaires interdit à ces dernières « de troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs » [3]. Pourtant, le travail quotidien du juge, tant administratif que civil, repose sur l’interprétation des normes juridiques. A cet égard, le Tribunal des conflits a eu l’occasion de définir les pouvoirs du juge judiciaire dans un arrêt du 16 juin 1923, Septfonds. Ainsi, seule l’interprétation des actes règlementaires est possible. Ni l’interprétation des actes non règlementaires, ni l’appréciation de la légalité d’aucun acte administratif n’était possible. Seul le juge pénal pouvait, avec le secours de l’article 111-5 du code pénal [4], opérer un contrôle de légalité des actes administratifs dont dépend l’issue du procès.

 

Depuis l’arrêt du 17 octobre dernier, le juge judiciaire peut désormais opérer un contrôle de légalité de l’acte administratif « lorsqu’il apparait manifestement, au vu d’une jurisprudence établie, que la contestation peut être accueillie par le juge saisi au principal ». Le juge civil obtient désormais le pouvoir d’écarter l’application d’un acte administratif lorsque son illégalité est manifeste. L’étendue de cette prérogative doit cependant être relativisée, puisque l’appréciation de la légalité de l’acte administratif ne pourra se faire que si une jurisprudence constante a établi auparavant l’illégalité de l’acte. Il ne s’agit donc pas d’un véritable contrôle de légalité des actes administratifs, puisque le juge devra se borner à constater l’illégalité d’un acte, au vu de la jurisprudence administrative.

 

 

Cette solution se justifie à un double titre. D’abord, le juge judiciaire a très souvent l’occasion d’être confronté à des décisions de l’Administration et leur interprétation est une nécessité quasi quotidienne. La solution est d’autant plus compréhensible que le juge civil est de plus en plus concerné par l’émergence d’actes administratifs réglementaires, tant dans les domaines du droit du travail, du droit de la sécurité sociale, que dans le code de la route, le code pénal… Ensuite, la solution posée par le juge favorise l’efficacité de la justice dans son ensemble, et la célérité des procédures. En effet, le juge civil disposera dorénavant d’une plus grande autonomie puisqu’il ne sera plus tenu de transférer la question préjudicielle de la légalité d’un acte administratif. Cette position du Tribunal des conflits doit à ce titre être saluée, puisqu’elle évite le ralentissement des procédures juridictionnelles. On comprend aisément qu’il n’est pas nécessaire de transmettre la question de la légalité d’une décision administrative au juge de l’Administration, lorsqu’au vu de la jurisprudence, on connait par avance sa position.

 

Enfin, l’arrêt du 17 octobre 2011 autorise le juge à écarter l’application d’un acte administratif qui ne serait pas conforme au droit de l’Union Européenne, et sans saisir préalablement la juridiction administrative d’une question préjudicielle. Lorsque le juge civil fait application des normes européennes, il peut ainsi écarter les actes administratifs qui leur seraient contraires. Dans ce cas, c’est bien à un véritable contrôle de légalité que se livrera désormais le juge judiciaire puisqu’il pourra contrôler la conformité de n’importe quel acte administratif avec le droit de l’Union, sans requérir l’interprétation du juge administratif.

 

Le juge judiciaire gagne donc en autonomie, grâce aux deux nouvelles exceptions posées au principe de l’arrêt Septfonds. La question de la légalité d’un acte administratif pourra être tranchée par le juge civil, d’une part lorsque l’illégalité est manifeste, et d’autre part, lorsque l’acte est illégal au regard du droit de l’Union.

 

 

François-Xavier Bernardin

 L3, Université de Poitiers

 

 

Notes    [1] TC, 17 octobre 2011, SCEA du Chéneau c/INAPORC, n°3828/3829.    [2] TC, 16 juin 1923, Septfonds, R, 498.   [3] Article 13 de la loi des 16-24 aout 1790.   [4] Article 111-5 Code pénal : « Les juridictions pénales sont compétentes pour interpréter les actes administratifs, réglementaires ou individuels et pour en apprécier la légalité lorsque, de cet examen, dépend la solution du procès pénal qui leur est soumis. »