Le contentieux administratif, à la page de la justice du XXIème siècle

     Face aux enjeux grandissants pesant sur la justice administrative, celle-ci a dû évoluer, dans un contexte aujourd’hui dominé par l’immédiateté, en témoignent tant l’état d’urgence que les réformes intervenues en 2016 sur le plan contentieux.

En 2015, plus de 200 000 affaires étaient pendantes devant les juridictions administratives. Derrière cette donnée se cachent néanmoins diverses réalités. Si le nombre de recours introduits devant les juridictions d’appel et le Conseil d’État s’est réduit, les tribunaux administratifs connaissent une hausse non négligeable des litiges portés devant eux (+2,7% en données brutes)[1].

Ces chiffres ne font que confirmer la tendance à l’inflation contentieuse que connaissent les tribunaux administratifs. À titre d’exemple, en 1997[2], 101 597 affaires ont été enregistrées tandis qu’elles étaient 196 537 en 2015. Ces résultats ne sont toutefois pas critiquables en eux-mêmes en ce qu’ils démontrent un meilleur accès des justiciables à la justice administrative, et permettent ainsi de démontrer le respect au droit à un  recours effectif. Cependant, l’augmentation du contentieux semble difficilement conciliable avec l’exigence de célérité posée, notamment par l’article 6 paragraphe 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales.

I- La justice administrative face à la protection des droits fondamentaux

 

      Deux aspects apparaissent essentiels dans le cadre de la protection des droits fondamentaux, en particulier l’accès au juge, la célérité et la bonne administration de la justice : l’accroissement du rôle du juge administratif dans la protection des libertés et le renforcement de la collégialité en référé.

D’une part, la déclaration de l’état d’urgence au lendemain des attentats du 13 novembre 2015 a considérablement accru le rôle du juge administratif dans le cadre de la protection des libertés. En effet, le Conseil constitutionnel a affirmé que la constitutionnalité du régime des assignations à résidence est garantie par la possibilité d’introduire un recours devant le juge administratif en utilisant notamment les procédures de référé-liberté et référé-suspension.[3] Dans ce contexte, le Conseil d’État a donc dû se prononcer en référé sur la légalité des assignations à résidence, ordonnant par exemple la suspension remarquée de deux d’entre elles[4], ainsi que sur la fermeture d’une mosquée en application de l’article 8 de la loi du 3 avril 1955.[5]

Au 18 juillet 2016, ce sont ainsi 216 ordonnances de référé qui ont été rendues par les tribunaux administratifs, dont 194 relatives à des mesures d’assignation à résidence.[6]

Ces prérogatives ont, semble-t-il, accentué les tensions entre les deux ordres de juridiction. Bertrand Louvel, premier président de la Cour de cassation, affirmait, le 18 décembre 2015, que « [le] principe de la séparation des pouvoirs veut que la justice soit rendue par une autorité distincte du pouvoir politique »[7], déplorant la place croissante du Conseil d’État dans la protection des libertés en dépit de la prérogative constitutionnelle conférée au juge judiciaire.

En effet, l’article 66 de la Constitution dispose que l’autorité judiciaire est « gardienne de la liberté individuelle ». Toutefois, le régime de l’état d’urgence est un régime de police administrative dérogatoire du droit commun, soumis par essence au contentieux administratif. Force est donc de constater que le juge administratif a joué cette année, et jouera encore, jusqu’à la levée de l’état d’urgence, un rôle fondamental.

D’autre part, les enjeux afférant aux affaires portées devant les juridictions administratives ont poussé à l’adoption d’un « référé collégial ». Ainsi, la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires a introduit à l’article L. 511-2 du code de justice administrative (CJA), la faculté pour le président du tribunal administratif, de la cour administrative d’appel ou du président de la Section du contentieux du Conseil d’État, de décider respectivement, qu’une affaire sera jugée par une formation de trois juges de référé.

Introduite par voie d’amendement, cette disposition vise à ouvrir« enfin la possibilité pour le juge des référés […] de statuer en formation de trois juges des référés pour les affaires les plus complexes (telles l’affaire « Lambert » ou l’affaire « Dieudonné ») »[8]. Cette faculté a été utilisée pour certaines affaires médiatisées telles que les affaires dites du « burkini»[9]. Ces référés à trois juges visent à limiter les risques de revirement de jurisprudence entre les référés et les décisions rendues au fond, en apportant le regard de deux autres conseillers. Par conséquent, le risque d’instabilité juridique est réduit.

II- La justice administrative face à son avenir : la conciliation entre la célérité et l’efficacité

 

     Deux décrets en date du 2 novembre 2016 apportent des modifications quant à la procédure contentieuse applicable à compter du 1^er janvier 2017. Parmi les apports les plus importants se trouvent :

– La généralisation de l’utilisation obligatoire de l’application Télérecours pour les avocats, les personnes morales de droit public, à l’exception des communes de moins de 3500 habitants ainsi que les organismes de droit privé chargés à titre permanent d’une mission de service public. Le recours était jusqu’alors facultatif, bien qu’en pratique, l’application était largement utilisée par les professionnels du droit (62,1% des requêtes devant les tribunaux administratifs, 65,3% devant les cours administratives d’appel, près de 100% devant le Conseil d’État au 31 mai 2015[10]) ;

– L’obligation de lier le contentieux en matière de dommages de travaux publics, exception pourtant historique, depuis la loi du 28 pluviôse an VIII, au principe de liaison obligatoire du contentieux en matière indemnitaire en insérant un alinéa rédigé comme suit : « Lorsque la requête tend au paiement d’une somme d’argent, elle n’est recevable qu’après l’intervention de la décision prise par l’administration sur une demande préalablement formée devant elle » à l’article R. 421-1 du CJA ;

– L’extension de l’obligation du ministère d’avocat en matière de dommages de travaux publics et d’occupation du domaine public à l’exception des contraventions de grande voirie ;

– La possibilité pour le président de la formation de jugement ou le président de chambre au Conseil d’État de fixer par ordonnance la date au-delà de laquelle les parties ne pourront plus invoquer de moyens nouveaux. L’instruction ne sera pas close pour autant ;

– L’augmentation de l’amende pour recours abusif, portée à dix mille euros alors qu’elle était de trois mille euros jusqu’alors ;

– L’extension de la possibilité de déclarer une requête irrecevable par ordonnance du président de la juridiction.

Ces mesures ont pour objectif de moderniser la justice administrative en limitant le nombre de recours et en facilitant leurs traitements. Il n’est d’ailleurs pas anodin que le décret n°2016-1480 portant modification du code de justice administrative soit couramment appelé « décret dit JADE » (pour « justice administrative de demain »). L’impératif de célérité de la justice administrative par le prisme du délai raisonnable de jugement posé par l’article 6§1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales est un enjeu majeur en ce qu’il est sanctionné par l’engagement de la responsabilité de l’État[11] .

D’autre part, la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice prévoit notamment deux innovations en matière de procédure administrative. En matière de médiation d’une part, l’article L. 114-1 du CJA dispose que «lorsque le Conseil d’État est saisi d’un litige en premier et dernier ressort, il peut, après avoir obtenu l’accord des parties, ordonner une médiation pour tenter de parvenir à un accord […] ». Le médiateur peut dès lors être désigné par les parties ou par la juridiction avec l’accord des parties. Ce mécanisme est transposé dans le cadre des litiges portés devant les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel.

En prévention des litiges, les parties peuvent également organiser une mission de médiation, désigner le médiateur ou à défaut, demander l’organisation de la mission et la désignation du médiateur au président des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel. Ces dispositions ont donc pour vocation de limiter les contentieux à deux stades essentiels de la procédure, avant la juridictionnalisation du litige ou durant les premières heures de la procédure, l’objectif étant d’éviter la poursuite d’un contentieux coûteux et chronophage, tout en encadrant les pratiques de la médiation.

Enfin, la loi introduit les actions de groupe devant le juge administratif. Dans certains domaines énumérés par la loi[12], et sous réserve des dispositions particulières régissant chacune des actions, l’action de groupe est introduite par une association agréée ou déclarée depuis au moins cinq ans dont l’objet statutaire comporte la défense des intérêts lésés. Cette action vise à faire constater et cesser ou réparer les dommages causés « par une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public, ayant pour cause commune un manquement de même nature à ses obligations légales ou contractuelles »[13]. Cette possibilité offerte aux justiciables est une avancée dans la volonté d’assurer leur protection juridictionnelle effective basée sur le modèle des  class actions  anglo-saxonnes.

Loïc LANCIAUX

 

Pour en savoir plus :   Brigitte Charles-Neveu, « La justice administrative de demain », 17 novembre 2016, Le Village de la Justice: http://www.village-justice.com/articles/justice-administrative-demain,23550.html Rapport public 2016, activité juridictionnelle et consultative des juridictions administratives en 2015, La Documentation française : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/164000301.pdf Dossiers législatifs, Loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle, Légifrance: https://www.legifrance.gouv.fr/affichLoiPreparation.do?idDocument=JORFDOLE000030962821&type=general&typeLoi=proj&legislature=14

 

[1] Conseil d’État, Rapport public 2016 « activité juridictionnelle et consultative des juridictions administratives en 2015 », 2016, p.30.

[2] Conseil d’Etat, Compte rendu d’activité, 1998.

[3] CC, n°2015-257 QPC, 22 Décembre 2015, Assignations à résidence dans le cadre de l’état d’urgence.

[4] CE, Ord., n° 396116, 22 janvier 2016 ; CE, Ord., n°396570, 9 février 2016.

[5] CE, Ord., n°397153, 25 Février 2016, confirmée et complétée par CE, Ord., n° 405476, 6 décembre 2016, Association islamique Malik Ibn Anas.

[6] Communiqué du Conseil d’État, « Mesures prises au titre de l’état d’urgence », 19 juillet 2016 : http://www.conseil-etat.fr/Actualites/Communiques/Mesures-prises-au-titre-de-l-etat-d-urgence3

[7] Franck Johannès, « Le premier président de la Cour de cassation s’inquiète du pouvoir croissant du Conseil d’Etat », Le Monde (site), lundi 21 décembre 2015.

[8] Exposé sommaire de l’amendement N°CL239 présenté par Mme Descamps-Crosnier (Assemblée nationale).

[9] CE, Ord., n°402742 et 402777, 26 août 2016, Ligue des Droits de l’Homme et autres.

[10] Jean-Marc Pastor, Diane Poupeau, « Télérecours, l’application qui bouscule les habitudes », Dalloz actualité (site), 14 septembre 2015.

[11] CE, Ass., n° 239575, 28 juin 2002, Garde des Sceaux c/ Magiera.

[12] Discriminations, matière environnementale, préjudices sur la santé dans les conditions du code de la santé publique, dommages liés à l’usage d’un système de traitement des données notamment.

[13] Article 85 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI^e siècle.