Bundesverfassungsgericht VS le Conseil Constitutionnel

Au moment où l’on fête les 50 ans du traité de l’Elysée, traité consacrant l’amitié franco-allemande, il convient de se pencher sur deux « cours constitutionnelles », à savoir le conseil constitutionnel français et le Bundesverfassungsgericht allemand. Ce dernier avait fait la une de l’actualité lorsqu’il s’était prononcé sur le mécanisme européen de stabilité (1).

I- Des théories divergentes au service d’une même mission : la protection des droits de l’homme

 

La théorie allemande des droits fondamentaux  est différente  de celle à l’origine des libertés publiques française. Cette différence s’exprime essentiellement par la finalité de ces droits : en Allemagne c’est la protection des droits fondamentaux qui prévaut, en France, la garantie des libertés publiques est mise en avant.

A. La théorie allemande des droits fondamentaux

La notion même de droits fondamentaux (Grundrechte) trouve son origine en Allemagne. A partir des années 1848, on retrouvait déjà au sein des constitutions des Länder un catalogue de droits fondamentaux. Ces derniers, conçus comme remparts au pouvoir arbitraire de l’Etat, avaient une portée singulière. Contrairement aux Etats-Unis ou à la France, c’est le pouvoir lui-même qui a concédé ces droits afin d’assurer une survie dynastique : les princes allemands ont pris en compte le fait qu’il était nécessaire de conférer aux individus des droits fondamentaux pour éviter une remise en cause de leur pouvoir. Les philosophes des Lumières allemands tel que Kant ont exercé une influence non négligeable à ce sujet en proclamant que l’homme avait des droits (Kant, Qu’est-ce que les Lumières ?).

Les droits fondamentaux constituent en Allemagne des droits défensifs, (Abwehrrecht) conférés à l’individu contre l’Etat. Cela se traduit par le fait que les droits fondamentaux visaient davantage à garantir la vie privée des individus dans toutes ses composantes au lieu de leur garantir des droits politiques ou sociaux. La déclaration des droits de l’homme de 1789 poursuit un tout autre objectif puisqu’elle cherche avant tout à conférer aux citoyens des droits sociaux (reconnaissance du caractère absolue de la propriété) et politiques (droit de vote…).

Au lendemain de la seconde guerre mondiale, le pouvoir constituant allemand a été amené, le 8 mai 1949, à se doter d’une Constitution ou plutôt d’une loi fondamentale. Cette dernière devait être provisoire tant que l’Allemagne était divisée mais elle fut étendue après la réunification à toute l’Allemagne. Les 19 premiers articles de la Constitution allemande sont consacrés uniquement aux droits fondamentaux.

Au sein de ces 19 articles, plusieurs particularités méritent d’être signalées en ce qu’ils témoignent d’une protection effective de plusieurs exigences démocratiques liées à l’Etat de droit : un droit de pétition est consacré (article 17 de la loi fondamentale), tout comme un droit de nationalisation des biens (article 15), l’inviolabilité du domicile (article 13), ou encore le secret de la correspondance (article 10)…  L’article 19 prévoit l’impossibilité pour une loi de modifier la substance de ces droits fondamentaux et reconnaît aux individus le droit d’agir directement devant une juridiction lorsqu’ils s’estiment lésés par la puissance publique. Ils constituent donc le socle intangible de la loi fondamentale allemande.

Les droits et libertés protégés reposent sur quelques grands principes, inhérents à une société démocratique. On trouve ainsi : le principe d’égalité qui est consacré aux articles 3 (égalité devant la loi) et qui est ensuite décliné en différentes composantes (article 3 alinéa 2 : égalité entre les hommes et les femmes ; article et 6 alinéa 5 : égalité entre les enfants légitimes et naturels). De plus, l’article 1^er consacre le principe de dignité à l’article 1^er (la dignité de l’être humain est intangible. Tous les pouvoirs publics ont l’obligation de la respecter et de la protéger). Enfin, l’article 23 de la Loi fondamentale consacre des principes spéciaux : l’Etat allemand est un Etat social, un Etat de droit et un Etat démocratique. Ces trois principes ne sont des droits fondamentaux en tant que tels mais ils permettent de découvrir des nouveaux droits fondamentaux : on est donc en présence d’une lecture évolutive de cet article puisqu’on va adapter les droits fondamentaux aux évolutions de la société allemande.

B. La théorie française des « libertés publiques »

A la différence de l’Allemagne où les droits fondamentaux sont conçus comme des droits défensifs, le droit positif français préfère parler de « libertés publiques », comme l’illustre l’article 34 de la Constitution française. Les libertés publiques désignent l’ensemble des droits reconnus par la loi aux individus. L’expression de « droits fondamentaux » semble ainsi plus consacrée par la doctrine que par la pratique en elle-même.

En France, les droits constitutionnels se sont construits pour faire concurrence à la puissance législative. La constitution d’octobre 1958 remédie au « légicentrisme » dominant jusqu’alors et instaure une limite à cette toute puissance législative avec l’article 34 de la Constitution mais aussi en créant le Conseil constitutionnel. En Allemagne, il existait plusieurs projets de création d’une haute autorité constitutionnelle mais ils ont tous échoué jusqu’à cette fameuse loi fondamentale de 1949 qui a aboutit à sa création.

La création de ce conseil n’a pas pour autant entrainer une protection immédiate des droits fondamentaux. En effet, ce n’est que depuis une décision du 16 juillet 1971, que le Conseil constitutionnel s’est reconnu compétent pour contrôler la constitutionnalité des lois au regard de la Constitution et de son préambule. La portée de cette décision est fondamentale dans le cheminement qu’a connu la garantie des droits fondamentaux en France. « Le Conseil est ainsi devenu, non plus seulement le gardien de la procédure constitutionnelle, mais le protecteur des droits fondamentaux (2). » D’ailleurs, il est intéressant de noter que c’est le Conseil Constitutionnel qui est au cœur du processus de « fondamentalisation » des droits de l’homme : la plupart des droits conférés aux individus précédemment n’étaient que d’origine légale et ce n’est que grâce à l’action du Conseil constitutionnel qu’ils ont acquis une effectivité réelle.

 

C. Synthèse des oppositions

Au vu de tous ces éléments, il est possible de distinguer des différences majeures entre ces deux conceptions des droits fondamentaux. En Allemagne, les individus peuvent s’en prévaloir directement devant le la Cour constitutionnelle de Karlsruhe et ont un effet horizontal en ce qu’ils sont applicables dans les relations entre personnes privées. En France les droits fondamentaux ont un effet vertical car ils constituent des droits créances opposables par les citoyens à l’encontre de l’Etat. De plus, les individus ne peuvent saisir directement le Conseil constitutionnel puisque la QPC ne permet de contester la constitutionnalité d’une loi qu’à l’occasion d’un litige. Cette particularité de la QPC fera l’objet d’un développement plus important ci-dessous.

De l’autre côté du Rhin, le pouvoir constituant est lié par les droits fondamentaux : il ne peut pas revenir sur leurs acquis (article 79 de la loi fondamentale allemande). Ils constituent en cela une obligation positive pour l’Etat, des obligations de faire, et pas seulement une obligation d’abstention : il s’agit véritablement de droits qui se doivent d’être en adéquation avec les évolutions sociales allemandes.

On constate donc une réelle différence entre la théorie française et la théorie allemande des droits fondamentaux. Cette différence se retrouve également au niveau des juges constitutionnels.

 

II. Deux « juges de la loi » différents

 

Bien que le Bundesverfassungsgericht bénéficie d’une ancienneté certaine, plusieurs traits caractéristiques permettent de le distinguer de son homologue français : trois éléments illustrent parfaitement ces différences : la nomination des juges, les modes de saisine, les jugements.

 

A. La Nomination des juges

En Allemagne, la nomination des juges constitutionnels est régie par les articles 94 et 95 de la Loi fondamentale. lls doivent être issus du « monde juridique » car  l’interprétation de la Loi fondamentale demande des connaissance du droit et de la Constitution allemande approfondies. La procédure de nomination est simple puisque la chambre basse, le Bundestag, doit proposer 8 personnes et la chambre haute, le Bundesrat, propose les 8 autres juges. En France, la procédure de nomination est moins contraignante puisqu’en Allemagne la majorité des 2/3 est exigée lors du vote au Parlement ! Le Conseil constitutionnel français se compose quant à lui de 9 membres nommés pour neuf ans et renouvelés par tiers tous les trois ans. Les membres de ce Conseil sont désignés respectivement par le président de la République, le président du Sénat et le président de l’Assemblée nationale, à raison d’un tiers chacun. La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a permis  aux parlementaires membres de la commission chargée des lois constitutionnelles de s’opposer aux propositions soit du président du Sénat, soit du président de l’Assemblée nationale (article 56 de la Constitution et article 3 de la loi organique de 2010, loi n°2010-838). Aux membres nommés, il faut ajouter les membres de droit que sont les anciens présidents de la République (3).

 

B. La saisine

 Les modes de saisine de ces deux cours constitutionnelles sont également très différents même si la mise en place, en France, de la Question Prioritaire de constitutionnalité semble les relier. Les différences persistantes tiennent au fait que le Conseil constitutionnel français n’est pas hiérarchiquement supérieure aux différentes juridictions, à la différence du système adopté en Allemagne.

1. En Allemagne

En Allemagne, la Cour constitutionnelle fédérale peut être saisie de manière directe ou indirecte. Au sein des modes de saisines directes ou indirectes, on distingue le contrôle concret, le contrôle abstrait et les recours individuels.

En cas de contrôle concret, la Cour constitutionnelle de Karlsruhe est saisie d’une question préjudicielle (4) par une juridiction allemande au sujet de l’application d’une norme constitutionnelle. Avec ce type de contrôle, les juges se contentent de contrôler la conformité de la disposition en cause par rapport à la constitution.

Concernant le contrôle abstrait, celui-ci s’effectue dans le cadre de l’article 93, al. I, n°2 de la Loi fondamentale : il s’agit d’un recours en dehors de tout procès et après promulgation de la loi sans condition de délai. La saisine est réservée aux organes constitutionnels ; gouvernement fédéral,  gouvernement d’un Land, ainsi qu’un dixième des parlementaires. Le quorum requis de parlementaires est plus important en Allemagne qu’en France. Pour Hans-Jürgen Papier, on peut aussi expliquer cette différence par le fait que les députés allemands ont nécessairement consenti à la loi car même en cas de litige une commission de conciliation doit trancher le litige et donc un consensus est toujours obtenu.

La plus grande originalité réside cependant dans l’existence  de recours individuels pour violation d’un droit fondamental (Verfassungsbeschwerde). Un particulier peut donc saisir, après épuisement des voies de recours, la Cour de Karlsruhe s’il estime avoir été lésé dans l’un de ses droits fondamentaux (article 93 al 1 n°4 a Loi fondamentale). Celle-ci effectuera alors un contrôle limité au simple examen de la compatibilité entre la loi en cause et la Loi fondamentale tout en effectuant ce contrôle par rapport à l’ensemble de cette dernière. Ce recours individuel peut sans doute s’expliquer par les différents modèles d’inspirations des rédacteurs de la loi fondamentale, à savoir le modèle autrichien et le modèle américain.

 

2. En France

Le Conseil constitutionnel peut être saisi, suite à la réforme du 29 octobre 1974 par : le président de la République, les présidents du Sénat et de l’Assemblée nationale, par le Premier ministre ou par 60 députés ou sénateurs (article 61 Constitution)

Le contrôle est effectué a priori, c’est à dire avant que la loi soit promulguée. Il convient cependant de noter que les lois organiques doivent être obligatoirement soumises à ce contrôle en raison de leur spécificité (article 61 alinéa 1^er) Ce système français est intéressant car il permet de contrôler de manière préventive la constitutionnalité d’une loi, avant d’éventuels litiges, tandis que la cour constitutionnelle fédérale allemande ne peut être saisi qu’en cas de litige.

La question prioritaire de constitutionnalité (article 61-1 de la Constitution) a été instaurée par la réforme constitutionnelle de 2008 et permet à une partie, au cours d’une instance, de  soulever une question de constitutionnalité relative à la disposition législative qui lui est opposée. Toutefois, des filtres ont été institués et ils sont au nombre de deux : un premier contrôle s’effectue devant le juge a quo et un second devant le juge ad quem. Ce sont donc les juridictions dites « ordinaires » qui exercent le filtrage. Trois conditions doivent être remplies, puisque    la disposition législative critiquée doit être applicable au litige, elle ne doit jamais avoir fait l’objet d’une déclaration de conformité à la Constitution par le Conseil constitutionnel et elle doit être nouvelle ou présenter un caractère sérieux. Ces trois critères sont appréciés par la Cour de Cassation ou par le Conseil d’Etat selon la juridiction à l’origine de la question prioritaire de constitutionnalité. En cas de transmission de la question au Conseil constitutionnel, le juge saisit sursoit à statuer jusqu’à la décision du Conseil.

 

 

C. Le fonctionnement

La Cour constitutionnelle fédérale n’est pas la seule juridiction à exercer la justice constitutionnelle en Allemagne puisque les Länder exercent également la justice constitutionnelle à leur niveau. Ils veillent ainsi à la bonne application des règles contenues dans leurs constitutions respectives. De plus, toutes les juridictions allemandes de droit commun doivent appliquer l’ensemble du droit, ce qui englobe donc la loi fondamentale. La Cour constitutionnelle fédérale reste cependant au cœur de la justice constitutionnelle allemande puisqu’elle constitue le recours ultime.

 Par opposition au Conseil constitutionnel français, la Cour constitutionnelle fédérale est constituée de trois formations de jugement qui sont définies par la Loi fondamentale (5) et le règlement intérieur. Elle est composée de l’Assemblée plénière (Plenum), de deux Chambres (Senate) et de Sections (Kammern). L’Assemblée plénière ne se réunit que si elle est saisie par une chambre qui « souhaite s’écarter de la position juridique adoptée dans une décision par l’autre chambre. » Les Chambres, qui sont au nombre de deux, constituent en principe la formation classique de jugement et voient leurs attributions réparties entre elles par la Loi fondamentale et le règlement intérieur : chacune des chambres comprend huit juges et six d’entre eux doivent être présents pour statuer. Enfin, la Section est une formation de jugement incontournable car la plupart des décisions sont rendues par cette formation. Cette section statue sur la recevabilité des demandes de constitutionnalité formulées par des juges ou par les personnes privées qui s’estimeraient lésées.

Il convient de noter le fait que « les dispositions des titres 14 à 16 de la loi d’organisation judiciaire (applicable aux tribunaux civils et pénaux) sont applicables pour ce qui est de l’admission du public, de la police de l’audience, de la langue des débats, de la délibération et du vote » (§ 17 de la loi). Toutes les règles générales de procédures, communes à tous les cas de saisines sont également applicables. Le législateur souhaite donner à cette Cour un mode de fonctionnement très lié aux autres juridictions.

Enfin, les compétences de la Cour constitutionnelle fédérale sont établies ou prévues par la Loi fondamentale du 23 mai 1949 (article 95 de la loi fondamentale). Elle est compétente en matière de bon fonctionnement des pouvoirs publics et notamment des différents organes fédéraux (article 94, al. 1, n°3 de la loi fondamentale), en matière de contrôle de la constitutionnalité des règles de droit, en matière de contrôle du respect des droits fondamentaux des particuliers… In fine, la Cour constitutionnelle fédérale peut contrôler les actions du pouvoir législatif ainsi que ceux des pouvoirs exécutif et judiciaire dès lors qu’un particulier s’estime léser par les actions des personnes publiques.. Par une décision de 2003, dite organisation décentralisée de la République, la Cour de Karlsruhe contrôle également les révisions de la constitution alors que le Conseil constitutionnel français n’est pas habilité à le faire.

Au sujet des décisions, la Cour peut faire sienne l’interprétation donnée par les tribunaux ou leur imposer une interprétation différente. Dans cette dernière hypothèse, un rapprochement peut être établi avec la réserve d’interprétation pratiquée par le Conseil constitutionnel français à une différence près. Si la Cour constate l’inconstitutionnalité de la règle de droit soumise à son examen, elle a le choix entre deux possibilités : soit elle déclare que la loi examinée est nulle (nullité totale ou partielle) et dans ce cas l’annulation a un effet rétroactif, soit elle déclare que la loi est contraire à la constitution mais elle ne l’annule pas et la Cour invite le législateur a modifié la loi. S’il ne le fait pas, passé un certain délai, elle sera annulée. Il y a une particularité du système allemand qu’il convient de noter : les jugements pénaux peuvent faire l’objet d’une réouverture de la procédure (6)  si la loi est annulée. Tout comme le système français, les décisions de la Cour ont force de loi et sont opposables à toutes les autorités.

Le conseil constitutionnel français est compétent pour tout le contentieux relatif aux élections présidentielles, législatives, sénatoriales ou ceux du référendum. Il est également compétent pour contrôler de la conformité des lois à la Constitution mais aussi les conventions internationales (7). Il peut aussi donner son avis lors de l’application de l’article 16 de la Constitution, article relatif aux pouvoirs exceptionnels du président de la République. En outre, Il doit motiver sa décision qui peut soit annuler la disposition, soit émettre une réserve d’interprétation mais il ne peut en aucun cas effectuer un contrôle d’opportunité de la loi car c’est au législateur qu’appartient ce pouvoir. Son rôle reste toutefois limité au contrôle de constitutionnalité des lois et il ne saurait être habilité à casser des décisions rendues par la Cour de cassation ou par le Conseil d’Etat, à la différence de son homologue allemand qui, lui, peut le faire dès lors que sa jurisprudence est bien établie.

Ainsi, la Cour constitutionnelle fédérale peut être qualifiée de « précurseur » par rapport à son homologue français. En 1966, pour Rudolf Bernhardt, le Conseil constitutionnel était « plutôt un Conseil d’hommes d’État expérimentés qu’une vraie Cour de justice. » Il aura fallu attendre encore vingt ans supplémentaires pour qu’il commence à jouer pleinement son rôle et Hans Joachim Faller pouvait constater que « malgré la méfiance traditionnelle à l’égard d’un contrôle juridictionnel des lois en France (…) l’idée de justice constitutionnelle gagne du terrain dans ce pays. » Toutefois, ces deux juges constitutionnels ont vu leur rôle concurrencé par la Cour européenne des droits de l’homme qui s’est imposée comme un acteur majeur dans la garantie des droits fondamentaux.

Guillaume Martin

 

Pour aller plus loin :

–        Cahiers du Conseil constitutionnel n°15 – Dossier : Allemagne – janvier 2004

–        Christoph SCHÖNBERGER – Cahiers du Conseil constitutionnel n° 25 (Dossier : 50ème anniversaire) – août 2009

–        Voir l’étude comparative de Mels (P.), Bundesverfassungsgericht und Conseil constitutionnel. Ein Vergleich der Verfassungsgerichtsbarkeit in Deutschland und Frankreich im Spannungsfeld zwischen der Euphorie für die Krönung des Rechtsstaates und der Furcht vor einem « gouvernement des juges », Munich, Verlag Franz Wahlen 2003.

–        Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique : http://www.commission-rdvp.gouv.fr/index.html

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