Affaire Perreux : Une reconnaissance relative de l’effectivité des directives européennes

Le processus communautaire obéit à une dynamique propre que les premières lignes du préambule du traité de Rome de 1957 illustrent parfaitement. Les Etats parties y déclarent leur détermination dans l’établissement des fondements d’une union sans cesse plus étroite entre les peuples européens.

Loin de rester lettre morte, cette déclaration de principe trouve toute sa force dans la création par le même traité d’instruments de droit international parmi lesquels la directive a une place considérable.

L’article 249 du traité instituant la communauté économique européenne la définit comme une norme liant tout État membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens. Ainsi la directive, en permettant un rapprochement des législations nationales, joue un rôle prépondérant dans l’institution de l’intégration communautaire.

Contrairement au règlement communautaire qui, selon la lettre de l’article 249, est directement applicable dans tout Etat membre, la directive nécessite une transposition. L’obligation de résultat dont est dépositaire l’Etat implique qu’il use de son droit interne pour la remplir. Pour autant, la directive non transposée n’est pas inexistante. Elle intègre dès sa notification la hiérarchie des normes. Qu’en est-il de son effectivité en droit interne? Un particulier peut-il s’en prévaloir avant que sa substance ne se soit diluée dans une loi ou un règlement interne?

La Cour de justice des communautés européennes a reconnu l’applicabilité directe des directives dans un arrêt du 17 décembre 1970, Société SACE c/ Ministère des finances de la République italienne. Le juge communautaire est ainsi allé au delà d’une interprétation littérale du traité CEE. L’arrêt du 4 décembre 1974 confirma cette jurisprudence (van Duyn c/ Home office),  et reconnu aux particuliers le droit de se prévaloir des directives à l’appui d’un recours contre l’Etat destinataire. L’applicabilité dépendait alors de la nature, de l’économie et des termes de la disposition en cause.

Dans les années 70, cette théorique effectivité de la directive qui aurait eu des conséquences considérables en pratique n’a pas suscité beaucoup d’engouement chez le juge administratif français.  Dans son célèbre arrêt d’assemblée du 22 décembre 1978, Ministre de l’intérieur c/ Cohn-Bendit, le Conseil d’Etat résista au juge communautaire en refusant toute applicabilité directe des directives européennes quelque soit leur degré de précision. Empêchant ainsi les particuliers de se prévaloir des dispositions d’une directive à l’appui d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte administratif individuel, le juge national marquait une fois de plus sa fermeté face au droit communautaire. Fermeté qu’il avait déjà eu l’occasion de manifester par la passé (voir Conseil d’Etat, 1er mars 1968, Syndicat général des fabricants de semoule de France) 

Le Conseil d’Etat avait par la suite assoupli cette jurisprudence en permettant d’écarter l’application d’une norme législative ou réglementaire contraire à une directive européenne. L’acte administratif unilatéral pris en application de cette loi pouvait donc être annulé pour défaut de base légale. (Conseil d’Etat, 28 février 1992 SA Rothmans International France) Cette pirouette habile marquait une hésitation qui trouva son dénouement très récemment.

Il a en effet fallu attendre l’arrêt du Conseil d’Etat en date du 30 octobre 2009 pour que soit mis fin à cette difficulté contentieuse. En l’espèce, il était question d’une situation similaire à celle de l’affaire Cohn-Bendit. La requérante contestait le refus de l’administration de la nommer sur un poste de chargé de formation à l’Ecole nationale de la magistrature, estimant que ce refus reposait non pas sur le mérite mais sur des éléments discriminatoires relatifs à son activité syndicale au sein de la magistrature. Elle invoquait à l’appui de son recours les dispositions de la directive 2000/78/CE. La Cour suprême fit droit à cette demande alors même qu’aucune autre disposition ne permettait de faire écran.

La jurisprudence Perreux opère ainsi un revirement et reconnaît l’applicabilité directe des directives européennes. Cette effectivité reste toutefois relative car soumise à une double condition. D’une part, le délai de transposition doit être écoulé. D’autre part, les dispositions de la directive doivent être précises et inconditionnelles.  Le Conseil d’Etat reprend ainsi les deux conditions cumulatives qui avaient été posées par le juge communautaire dans un arrêt  en date du 5 avril 1979, Ministère public c/ Ratti.

Ainsi, l’évolution de la jurisprudence administrative conduit à prendre l’Etat en tenaille. L’effectivité de la directive, très bénéfique pour le particulier qui voudrait l’invoquer, vient rejoindre un dispositif prétorien de plus en plus ferme. La France ne peut désormais plus fuir ses obligations communautaires. Si les pouvoirs publics ne transposent pas à temps, ils risquent, au-delà des condamnations pécuniaires que pourrait prononcer la Commission européenne, de voir annuler les actes contraires à cette directive. S’ils se décident à introduire  la directive en droit interne, le juge administratif contrôlera l’acte réglementaire de transposition au regard d’une obligation constitutionnelle pesant sur la République française en vertu de l’article 88-1 de sa constitution (Conseil d’Etat, 8 février 2007, Société Arcelor Atlantique et Lorraine et autres).

Gury Geoffrey