L’administration et le régime des cultes : de nouveaux enjeux

Le contentieux relatif à la liberté de culte est actuellement très dynamique. Le Conseil d’État a récemment eu à connaître d’un référé-liberté dirigé contre le refus d’une commune d’autoriser l’ouverture d’une mosquée[1]. Il a ordonné à la commune d’octroyer l’autorisation à l’association religieuse sous peine d’une astreinte de 500 euros par jour. Ce litige est révélateur des interactions parfois délicates entre l’administration et les différents cultes.

La liberté religieuse a deux facettes : la liberté de conscience et la liberté de culte. Cette dernière peut être définie comme la « pratique sociale et collective » de sa religion par un individu[2].

Une série de dispositions constitutionnelles garantit plus ou moins directement la liberté de culte. D’abord, l’article 4 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen du 26 août 1789, très général, ne pose comme limites alternatives à la liberté que la loi ou l’ordre public. Ensuite, l’article 10 de la Déclaration concerne plus précisément la liberté de culte en ce qu’il garantit la liberté d’opinion, « même » religieuse. Enfin, le préambule de la Constitution du 4 octobre  1958 reprenant notamment l’ensemble des textes du bloc de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel est tenu de protéger les droits et libertés qui y sont inscrits dans le cadre du contrôle de constitutionnalité[3].

Malgré cet arsenal constitutionnel, la liberté de culte reste une thématique particulièrement sensible en France. Cela provient tout d’abord de l’histoire. En effet, la France a connu des périodes de tensions entre l’État et les religions, notamment le catholicisme. Ainsi en a-t-il été de la révolution au début du XXème siècle, et du concept de « laïcité de combat » dont l’objectif était de limiter au maximum l’influence de la religion sur l’État. Un compromis a été trouvé avec la loi du 9 décembre 1905 sur la séparation des Églises et de l’État. Le principe de laïcité à la française implique la neutralité de l’État à l’égard des différentes religions.

Jusqu’à récemment, la liberté de culte a été comprise sous un angle plutôt passif. L’article 2 de la loi du 9 décembre 1905 est particulièrement révélateur à cet égard : « La République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte. » La conséquence directe est la suppression de toute dépense publique destinée à l’exercice des cultes, sous réserve de certaines exceptions telles que l’aumônerie dans certains services publics (établissements scolaires, hospices, prisons…).

Le principe de laïcité est repris à l’article 1er de la Constitution française : « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. »

Il est donc intéressant d’étudier le régime de la liberté de culte dans un système juridique  laïque très spécifique. La question qui émerge est celle de savoir si la liberté de culte est actuellement garantie de manière effective par le droit positif.

Il semble que ce soit le cas. Le renforcement actuel de la liberté de culte découle d’un assouplissement du droit administratif des biens (I) traduisant une volonté d’améliorer qualitativement la liberté de culte (II).

 

I – Un assouplissement progressif du droit administratif des biens

Au principe de laïcité se greffe un assouplissement financier (A) et logistique (B).

A – Un assouplissement financier

La doctrine a souligné que le principe d’interdiction des subventions pour les cultes est aménagé par le législateur et, de plus en plus, par le  juge. « Bien que toute subvention publique soit interdite en principe par la loi du 9 décembre 1905, les cultes bénéficient en France, sous différentes formes, directement ou indirectement, d’aides financières de l’État ou des collectivités locales »[4]. Dans une série d’arrêts d’Assemblée de 2011, le Conseil d’État a admis la possibilité de subventionner certains travaux ou constructions liés à un culte donné. Ainsi, une commune a pu acquérir et installer un orgue dans une église[5], insérer un ascenseur dans une basilique[6] ou encore aménager sur ses propres deniers un abattoir pour la fête de l’Aïd[7].

À première vue, cette jurisprudence pourrait paraître étonnante voire contra legem[8]. Il ne faudrait toutefois pas en déduire un bouleversement radical du principe de neutralité. En effet, cet assouplissement est soumis à des conditions assez strictes.

Tout d’abord, le Conseil d’État tâche de réaffirmer systématiquement l’interdiction pour une commune d’aider l’exercice d’un culte par une « libéralité ». Deux catégories d’aides financières sont à distinguer et à opposer : l’aide qui est affectée à un projet lié à un lieu de culte et celle qui est affectée à un culte. La première est tolérée sous certaines conditions, la seconde est interdite en principe. Ainsi, ce n’est pas parce qu’une subvention profite indirectement à un culte qu’elle est prohibée : « La circonstance qu’un tel équipement ou aménagement soit, par ailleurs, susceptible de bénéficier aux personnes qui pratiquent le culte, ne saurait, lorsque les conditions énumérées ci-dessus sont respectées, affecter la légalité de la décision de la collectivité territoriale »[9]. Par ailleurs, la subvention doit être justifiée par un « intérêt public communal » ou « local ». Dans les cas d’espèce précités, il s’agissait d’un intérêt culturel et éducatif lié à l’utilisation de l’orgue, d’un intérêt culturel et touristique facilité par l’installation dudit  ascenseur, et de la préservation de la santé et de la salubrité publiques.

Si le Conseil d’État n’autorise pas les personnes publiques à financer un culte, il fait le choix de ne pas ignorer leur existence de fait et leur importance quant au tourisme ou à la culture, intérêts séculiers et non pas spirituels. Parallèlement, une seconde tendance émerge : l’assouplissement logistique du droit administratif des biens.

 

B – Un assouplissement logistique

L’assouplissement logistique est opéré tant par le juge administratif – avec la mise à disposition de salles communales – que par le législateur – avec les baux emphytéotiques.

En ce qui concerne la première manifestation de celui-ci, le Conseil d’État a récemment eu à connaître d’un litige dans le cadre du référé-liberté[10]. Il s’agissait d’une commune qui avait refusé de mettre à la disposition d’une association cultuelle une salle municipale pour l’Aïd-el-kébir. Saisi par l’association, le juge des référés du Conseil d’État a enjoint à la commune de mettre ladite salle à sa disposition, cette décision administrative de refus portant une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté de culte.

Il convient de noter qu’il n’est pas interdit de manière générale à une commune de refuser une telle mise à disposition. À cet égard, le Conseil d’État relève trois motifs de refus : l’ordre public, l’administration des propriétés communales et le fonctionnement des services. La première raison n’appelle pas de commentaire particulièrement développé. Il s’agit du cas où la mise à disposition de la salle aurait pour conséquence une atteinte à l’ordre public, par exemple en termes de tranquillité publique. Les deuxième et troisième raisons impliquent que l’action administrative, au service de l’intérêt général, prime sur les intérêts collectifs particuliers même s’ils sont légitimes. Ainsi, la liberté de culte ne saurait primer sur les nécessités de bonne administration de la commune.

Même en procédant à la mise à disposition de la salle municipale, la commune doit respecter les principes de neutralité, d’égalité et de laïcité.

Tout d’abord, le principe de neutralité implique que la mise à disposition de la salle ne constitue pas une aide à l’exercice d’un culte. Cela se justifie aussi par le principe d’égalité : une commune ne peut pas favoriser un culte par rapport à un autre.

Le Conseil d’État fournit une clé de lecture pour déterminer si la commune respecte ou pas le principe de laïcité. La distinction réside dans la durée de la mise à disposition de la salle municipale. Ainsi, le principe de laïcité est respecté si la mise à disposition n’est que temporaire et ponctuelle. A contrario, la commune violerait le principe de laïcité si la mise à disposition était pérenne et continue. En effet, cela signifierait non seulement que la commune aide activement un culte donné, mais aussi qu’elle opère une discrimination à l’encontre des autres cultes, ces derniers ne pouvant alors accéder à ladite salle occupée de manière permanente.

La seconde manifestation de l’assouplissement logistique est la question des baux emphytéotiques. Ce mécanisme juridique n’est pas nouveau mais il tend à être de plus en plus utilisé dans un contexte de demande de la part de la communauté musulmane. Concrètement, une personne publique loue un terrain à une association cultuelle pour un loyer symbolique. L’association se chargera de construire un édifice religieux pour que les fidèles puissent y pratiquer leur culte. À l’expiration du bail emphytéotique (de 99 ans maximum), la commune redeviendra propriétaire du terrain.

Ainsi, le Conseil d’État et le législateur opèrent un équilibre délicat entre le principe de laïcité infusant le droit administratif des biens et la nécessité de garantir de manière réelle la liberté de culte.

II – Une volonté d’amélioration qualitative de la liberté de culte

La liberté de culte tend à être garantie de manière de plus en plus égalitaire (A) et effective (B).

 A – La garantie égalitaire de la liberté de culte

L’assouplissement du droit administratif des biens n’a pas été sans heurts et hésitations. En effet, l’État était tiraillé entre la nécessité de garantir la liberté de culte et le principe de neutralité[11]. Initialement, l’article 2 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l’État dispose : « La République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte. En conséquence, à partir du 1er janvier qui suivra la promulgation de la présente loi, seront supprimées des budgets de l’État, des départements et des communes, toutes dépenses relatives à l’exercice des cultes. » Par exemple, il n’est pas possible pour une commune de financer des installations pour faciliter l’accomplissement d’une messe[12].

Progressivement, une voie médiane a été trouvée. Les principes de laïcité et de neutralité subsistent, mais des aménagements ponctuels, conditionnés et périphériques peuvent être acceptés sous le contrôle du juge administratif. C’est ce « pragmatisme »[13] qu’une partie de la doctrine appelait de ses vœux. Cette souplesse se justifie par l’inégalité de fait qui découle du régime juridique du droit administratif des biens issu de la loi du 9 décembre 1905.

L’État et les personnes publiques propriétaires de biens appartenant initialement à des communautés religieuses – notamment les édifices religieux – sont tenus de les entretenir et de les conserver. Ils les laissent à la disposition des fidèles pour qu’ils puissent y pratiquer leur culte. C’est donc la personne publique  et non pas les fidèles qui supporte le coût de l’entretien de l’édifice. Cela facilite de fait l’exercice du culte. Or, toutes les religions ne sont pas sur un pied d’égalité par rapport à ces dispositions législatives. Un écart significatif est observé entre, d’une part, les religions chrétienne et juive et, d’autre part, la religion musulmane. En ce qui concerne la religion juive, un tiers des synagogues bénéficie de ce régime[14].

Les religions chrétiennes catholique et protestante bénéficient aussi de ce régime, mais pas dans les mêmes conditions. La moitié des temples protestants est soumise à ce régime[15]. La question des édifices religieux catholiques est plus complexe. L’article 13 de la loi du 9 décembre 1905 permettait à une religion de bénéficier automatiquement de l’affectation au culte des édifices à condition que celle-ci se constitue en association cultuelle dans le délai d’un an après la promulgation de la loi de 1905. L’Église catholique a refusé cette organisation, mais un compromis législatif a été trouvé en 1907 dans le sens d’une mise à disposition des anciens édifices cultuels catholiques au clergé[16].

La situation de la communauté musulmane est différente. Celle-ci s’étant implantée bien après les lois du début du XXème siècle, elle ne bénéficie pas des avantages de fait des communautés chrétienne et juive. En effet, à son arrivée, aucun édifice religieux musulman n’était construit. Ainsi, le principe juridique de laïcité aboutit à une inégalité de fait puisque la communauté musulmane n’exerce pas cette liberté de culte dans des conditions équivalentes à celles des autres communautés religieuses[17]. « L’enjeu principal […], dans les sociétés largement multiculturelles du XXIème siècle, est en effet un enjeu d’égalité et de non-discrimination qui est très complexe à articuler avec l’héritage historique. »[18] « Cette législation discriminatoire de fait conduit à des détournements. »[19] Concrètement, l’État met à disposition – et sous certaines conditions – des locaux à telle ou telle communauté religieuse pour qu’elle puisse pratiquer sa religion et, de par ce fait, exercer sa liberté religieuse.

L’enjeu de l’application égalitaire de la liberté du culte musulman apparaît plus intéressant encore lorsque l’on examine le régime juridique particulier des trois départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle. Le principe de séparation des Églises et de l’État, tel qu’issu des lois de 1905 et de 1907, ne s’y applique pas pour des raisons historiques. C’est le Concordat, enrichi de quelques dispositions issues du droit allemand du fait de leur annexion temporaire, qui s’applique. Les catholiques et les protestants luthériens et calvinistes se voient appliquer le régime juridique issu notamment des articles organiques du 18 germinal an  X, tandis que les juifs se voient appliquer le régime juridique issu des deux décrets du 17 mars 1808. Concrètement, ces quatre cultes sont reconnus par l’État dans cette zone géographique. Les clergés catholique, protestant et juif sont rémunérés par le ministère de l’Intérieur. Les collectivités territoriales peuvent subventionner les cultes voire combler les déficits sous certaines conditions. Le culte musulman ne se voit pas appliquer le même régime, là encore pour des raisons historiques. Cela peut occasionner des problèmes en termes d’égalité[20]. Pourtant, le statut juridique de ces départements ne sera probablement pas modifié à court terme. Le Conseil constitutionnel a considéré que ce régime n’était pas contraire au principe de laïcité. En effet, ce statut existait avant la Constitution du 4 octobre 1958 et cette dernière n’a pas entendu, selon le Conseil, remettre en question cet état des choses[21]. Il pourrait être intéressant de s’inspirer du cas belge où la reconnaissance des religions est unifiée et concerne aussi l’islam[22].

Outre le principe d’égalité entre ces différentes communautés religieuses, l’enjeu est aussi de garantir la liberté de culte de manière effective.

 

B – La garantie effective de la liberté de culte

« L’aménagement d’une liberté publique implique un minimum d’effectivité. »[23] Les infrastructures étant inexistantes ou insuffisantes, les croyants musulmans se voient obligés de pratiquer leur religion dans des conditions assez aléatoires. Il est arrivé qu’ils se retrouvent dans la rue pour pratiquer leur religion. Sans autorisation administrative et aménagements correspondants préalables, cela peut occasionner des troubles à l’ordre public. Par exemple, la circulation automobile peut être bloquée ou l’entassement des fidèles sur le pavé peut causer des accidents. Cela aboutit à des interdictions administratives de pratiquer leur religion dans les lieux et places utilisés[24]. Ainsi, la liberté de culte n’est pas effective. Or, les musulmans forment la deuxième communauté religieuse après les chrétiens catholiques ; ils sont estimés à 4 millions d’individus[25].

Les fidèles sont donc confrontés à trois alternatives : financer le lieu de culte par eux-mêmes, le faire financer par l’étranger, ou renoncer à pratiquer leur culte. La première option n’est pas viable. En effet, les dons des fidèles peuvent se révéler insuffisants pour financer l’acquisition (ou la location) de l’édifice religieux, son entretien, les divers impôts et/ou taxes s’y  rattachant ainsi que le traitement des imams[26]. La deuxième option ne favorise pas l’indépendance de la pratique du culte dans un contexte de tentatives de création d’un islam de France. La troisième option est la négation même de la liberté de culte.

Un compromis a donc été trouvé. Un rapport récent du Conseil d’État a souligné que « la loi de 1905 ne consacre pas uniquement l’indifférence de l’État à l’égard du phénomène religieux, elle lui impose aussi de garantir l’effectivité de la liberté de culte »[27]. De son côté, la Cour européenne des droits de l’Homme a œuvré en faveur de la liberté de culte. En effet, l’article 9, alinéa 1^er, de la Convention de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales protège expressément cette liberté en la rattachant à la liberté religieuse. Cette dernière a été particulièrement valorisée par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme. À ce titre, dans l’arrêt Kokkinakis c/ Grèce, la liberté religieuse est définie comme « l’une des assises d’une « société démocratique » »[28].

Il convient de souligner que cette approche volontariste de la liberté de culte n’est pas nouvelle, elle tend simplement à se renforcer au fil des ans. En effet, la loi du 9 décembre 1905 apportait déjà des exceptions législatives au principe de séparation des Églises et de l’État. Il s’agissait notamment du financement d’aumôneries pour les « publics captifs » au sens qu’en donne le Conseil d’État[29], c’est-à-dire les administrés accueillis par les écoles, les collèges, les lycées, les hospices, les asiles et les prisons[30]. Ainsi, l’État a été condamné pour ne pas avoir fourni suffisamment de personnel religieux pour un détenu témoin de Jéhovah[31]. Plus récemment, un effort a été fait pour augmenter le nombre d’imams dans les prisons.

La seconde exception législative réside dans les sommes attribuées par une personne publique aux monuments historiques[32], ceux-ci pouvant correspondre à des édifices religieux. Si des sommes lui sont attribuées en sa qualité de monument historique, elles profiteront de fait à sa seconde qualité d’édifice religieux.

La troisième exception législative est l’autorisation du financement des écoles privées par l’État par la loi dite Debré du 31 décembre 1959.

Aussi, si l’article 1er de la loi de 1905 a valeur constitutionnelle, il n’en va pas de même pour l’interdiction des subventions qui n’aurait qu’une valeur législative[33]. Cela permet là encore de favoriser une meilleure garantie de la liberté de culte.

 

 Noélie Diernac

M2 Droit public approfondi

Université Panthéon-Assas (Paris II)

 

[1] CE, 9 novembre 2015, Association musulmane « El Fath » et autres, n° 394333.

[2] LETTERON (R.), Libertés publiques, Dalloz, coll. « Précis », 9ème édition, 2012, p. 504.

[3] CC, 16 juillet 1971, Liberté d’association, n° 71-44 DC.

[4] VOLFF (J.), Le Droit des cultes, Dalloz, coll. « Connaissance du droit », 2005, p. 81.

[5]   CE, Ass., 19 juillet 2011, Commune de Trélazé, n° 308544, D. 2011, p. 2025 ; AJDA 2014, p. 124, AJDA 2011, p. 460 ; AJDA 2011, p. 1667.

[6]  CE, Ass., 19 juillet 2011, Fédération de la libre pensée et de l’action sociale du Rhône et M.P., n° 308817, idem.

[7]  CE, Ass., 19 juillet 2011, Communauté urbaine du Mans – Le Mans Métropole, n° 309161, D. 2011, p. 2025.

[8]  Article 2, alinéa 2, de la loi du 9 décembre 1905.

[9]  CE, Ass., 19 juillet 2011, Fédération de la libre pensée et de l’action sociale du Rhône et M.P., n° 308817.

[10]  CE, ord., 23 septembre 2015, Association des musulmans de Mantes-Sud, n° 393639.

[11] VOLFF (J.), Le Droit des cultes, Dalloz, coll. « Connaissance du droit », 2005, p. 116.

[12] TA Châlons-en-Champagne, 18 juin 1996, n° 96-442.

[13] DE BECHILLON (D.), Lettre de la justice administrative, n° 26, novembre 2011.

[14] PRELOT (P.-H.), « Le financement public des cultes : vers une participation à la réalisation de l’intérêt général », in FABERON (F.) (dir.), Liberté religieuse et cohésion sociale : la diversité française, Aix-en-Provence, PUAM, coll. « Droit et religions », 2015, p. 387.

[15] Idem.

[16] Article 5 de la loi du 2 janvier 1907.

[17] PRELOT (P.-H.), « Le financement public des cultes : vers une participation à la réalisation de l’intérêt général », in FABERON (F.) (dir.), Liberté religieuse et cohésion sociale : la diversité française, Aix-en-Provence, PUAM, coll. « Droit et religions », 2015, p.389.

[18] HENNETTE-VAUCHEZ (S.), ROMAN (D.), Droits de l’Homme et Libertés fondamentales, Dalloz, coll. « Hypercours », 1ère édition, 2013, p. 423.

[19]  CHRISTNACHT (A.), conseiller d’Etat, « La laïcité selon la loi de 1905 est-elle adaptée à la France d’aujourd’hui ? », in FABERON (F.) (dir.), Liberté religieuse et cohésion sociale : la diversité française, Aix-en-Provence, PUAM, coll. « Droit et religions », 2015, p. 167.

[20]   Un siècle de laïcité, rapport du Conseil d’Etat, 2004, p. 268.

[21] CC, n° 2012-297 QPC, 21 février 2013, Association pour l’expansion et la promotion de la laïcité.

[22] VOLFF (J.), Le Droit des cultes, Dalloz, coll. « Connaissance du droit », 2005, p. 122.

[23]  PRELOT (P-H.), « Le financement public des cultes : vers une participation à la réalisation de l’intérêt général »,  in FABERON (F.) (dir.), Liberté religieuse et cohésion sociale : la diversité française, Aix-en-Provence, PUAM, coll. « Droit et religions », 2015.

[24] LORRIAUX (A.), « L’interdiction des prières de rue globalement respectée », Le Figaro, 16 septembre 2011.

[25] BLANC (F.-P.), Le Droit musulman, Dalloz, coll. « Connaissance du droit », 2ème édition, 2007, p. 2.

[26] VOLFF (J.), Le Droit des cultes, Dalloz, coll. « Connaissance du droit », 2005, p. 81.

[27]  Le juge administratif et l’Expression des convictions religieuses, rapport au Conseil d’Etat, 25 novembre 2013, p. 4.

[28] CEDH, 25 mai 1993, Kokkinakis c/ Grèce, n° 14307/88.

[29] Le juge administratif et l’Expression des convictions religieuses, rapport au Conseil d’Etat, 25 novembre 2013, p. 7.

[30] Article 2, alinéa 2, de la loi du 9 décembre 1905.

[31] CE, 16 octobre 2013, Ministre de la Justice et des Libertés c/ M. N. et autres, n° 351115, AJDA 2013, p. 2386 ; D. 2014, p. 41.

[32] Article 19 de la loi du 9 décembre 1905.

[33] VOLFF (J.), Le Droit des cultes, Dalloz, coll. « Connaissance du droit », 2005, p. 79.